Рейтинг@Mail.ru
home

28.08.2017

Негласные законы

Доказав нарушение порядка официального опубликования нормативных актов, можно не платить налоги и отказаться от иных обязательств. Тем не менее многие ведомственные и муниципальные документы остаются скрытыми от читателей или де-факто фальсифицируются.

28.08.17. АПИ — Согласно Конституции России, все законы подлежат официальному опубликованию. Любые затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина нормативные правовые акты не могут применяться, пока они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На основании таких документов нельзя применять санкции к гражданам и организациям, требовать уплаты налогов или ссылаться на них при разрешении споров. Все нормативные акты также должны регистрироваться в Министерстве юстиции России.

Напечатанному верить

В течение многих лет официальными источниками публикации правовых актов были исключительно печатные издания. На федеральном уровне полные тексты документов размещались в «Российской газете», Собрании законодательства или Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Газеты и журналы невозможно было подделать, но это не гарантировало достоверность публикуемой информации и возможность своевременно ознакомиться с ней всеми желающими. Так, в выходных данных еженедельных и ежемесячных печатных изданий (бюллетене и собрании законодательства) нередко указывалась лишь дата подписания номера в печать, тогда как полиграфический цикл и доставка выпуска до подписчика занимали не менее недели. Конституционный суд России признал такую практику  неправомерной, так как дата подписания в печать «выпуска с текстом федерального закона не может считаться днем его обнародования и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами». Хотя казусы случались с ежедневно выходящей «Российской газетой». Например, масштабные налоговые поправки, подписанные 29 декабря 2000 года, якобы были опубликованы в последний день года в неком спецвыпуске издания. К подписчикам он реально поступил только 5 января.

Свои правила официального опубликования определяли власти субъектов Федерации и муниципалы. Нередко уследить за всеми новыми решениями простой гражданин мог, только подписавшись порой на десятки газет и журналов. Причем далеко не все они были доступны широкому кругу читателей. Например, в Санкт-Петербурге обязательные для всех горожан документы размещались в информационном бюллетене, выходящим тиражом всего 700 экземпляров и распространяющимся по закрытой рассылке, а также в фактически не выпускающейся несколько лет газете «Санкт-Петербургское Эхо». Служители Фемиды не усмотрели в этом нарушений прав граждан: «Действующее законодательство не содержит требований к тиражу средств массовой информации, необходимому для признания их источником официального опубликования».

Точка отсчета

С ноября 2011 года основным источником официальных текстов законов и иных федеральных нормативных актов стал Официальный интернет-портал правовой информации, находящийся в ведении Федеральной службы охраны. Также документы передаются на сайт «Российской газеты».

А в 2014 году было принято решение о размещении на едином порталах и всех нормативных документов субъектов Федерации. Причем именно появление на нем полного текста признается датой официального опубликования. Региональные власти обязаны передавать материалы в десятидневный срок.

Эксперты считают такой механизм наилучшим и гарантирующим всем заинтересованным возможность ознакомиться с новыми правовыми актами. Хотя многие пользователи настаивают на традиционных бумажных изданиях. Например, красноярская предпринимательница Людмила Сивкова утверждала, что не смогла ознакомиться с размещенным на официальном интернет-портале федеральным законом, определяющим порядок организации регулярных автобусных перевозок. Но эти доводы были отклонены: «Тот факт, что индивидуальный предприниматель Сивкова Л.А. не владеет компьютерными технологиями, а единственным способом получения информации является для нее публикация в «Российской газете», не свидетельствует о возможности применения иного порядка вступления в силу нормативных актов», – констатировал арбитражный суд.

Отклонили служители Фемиды и требования группы петербургских правозащитников, жалующихся на некачественность размещенных на сайте городской администрации карт – приложений к генеральному плану Северной столицы. Санкт-Петербургский городской суд пришел к выводу, что опубликованный документ содержит всю необходимую информацию. Также никто не мешает заявителям скопировать карты с сайта и распечатать их в большем формате.

Секретный фарватер

В то же время у чиновников остаются способы избежать придания правовых актов гласности. Во-первых, некоторые документы, даже обязательные для простых граждан, могут признаваться секретными. В частности, к таковым отнесен приказ Министерства экономического развития РФ, определяющий перечень являющихся государственной тайной карт и геопространственной информации (АПИ подробно писало об этой проблеме – Географическое засекречивание). 

Правда, по закону такие документы не могут применяться. Это подтвердил Свердловский областной суд, рассмотревший иск члена общественной наблюдательной комиссии Вадима Башкова против одной из исправительных колоний. Служители Фемиды пришли к выводу о незаконности ограничения прав осужденных на основании ведомственной инструкции Минюста, имеющей гриф «Для служебного пользования». «Названная инструкция не относится к нормативным правовым актам и ее применение судом не представляется возможным», – заключил суд.

Во-вторых, многие документы считают внутриведомственными, индивидуальными, техническими, рекомендательными и так далее. С точки зрения чиновников, они никак не затрагивают права граждан, а потому не подлежат ни регистрации в Минюсте, ни официальному опубликованию. Они могут размещаться на сайтах самих государственных органов и в многочисленных опять же ведомственных изданиях – газетах «Красная звезда», «Российские недра», «Природные ведомости», журналах «СвязьИнформ», «Радиочастотный спектр», «Культура: управление, экономика, право», «Медицинской газете» и других.

Хотя нередко в таких документах суды выявляют так называемое нормативное значение. В этом случае весь правовой акт признается недействительным. Например, Верховный суд России пришел к выводу, что документы, именуемые рекомендациями Федеральной антимонопольной службы, на самом деле являются регламентом проведения проверок: «Они содержат правила поведения, не предусмотренные федеральным законодательством, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц», – отмечается в решении суда. Также незаконной была признана инструкция Федеральной таможенной службы об организации пропускного и внутриобъектового режима, существенно ограничивающая права посетителей (АПИ писало о таком решении – На таможне разрешили фотографировать, пользоваться диктофоном и ноутбуком).

Выгодные ошибки

Вместе с тем даже формальное нарушение чиновниками порядка официального опубликования позволяет на законных основаниях сократить налоговые платежи или отказаться от иных требований. Например, принятые еще в 2010 году соглашения в рамках Таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном были напечатаны в официальных изданиях только через два года. Попытки таможни взыскивать на основании таких межправительственных документов пошлины, применять санкции или иные ограничения суды признавали незаконными.

Подтвердили служители Фемиды и право жителя Уфы Арсланова выкупить земельный участок, находящийся в зоне санитарной охраны водозаборов. Выяснилось, что распоряжение Кабинета Министров Республики Башкортостан об установлении такой санитарной зоны официально не опубликовано, а следовательно – администрация не вправе была ограничивать оборот земельного участка.

Многие владельцы объектов недвижимости, в том числе городских квартир, имеют большие шансы снизить уплачиваемые с них налоги. Ведь Налоговый кодекс РФ устанавливает особый порядок вступления в силу регулирующих фискальные обязательства нормативных актов: они должны опубликовываться не менее чем за месяц до начала очередного налогового периода (чаще всего – до 1 ноября). Тогда как, например, администрация Костромской области утвердила результаты государственной кадастровой оценки земельных участков только 22 декабря 2014 года, а соответствующий документ был придан гласности 30 декабря. Верховный суд России пришел к решению о возможности применения новой стоимости имущества для расчета налога не ранее чем за 2016 год.

Открытым пока остается вопрос и налогообложения петербургских квартир и иных помещений в этом году. Приказ об увеличении их кадастровой стоимости в среднем в 1,65 раза (для нежилого фонда – в 2,4 раза) был принят еще в августе 2015 года, но Комитет имущественных отношений разместил его только в новостной ленте на собственном сайте и без обязательных приложений. По мнению экспертов, такой способ не может признаваться официальным опубликованием, а потому у налогоплательщиков есть право оспорить начисленные на основе увеличенной кадастровой стоимости налоги.

Справка

По данным Минюста, за первую половину этого года в федеральный регистр включено 57,5 тысячи нормативных правовых актов субъектов Федерации. Общий объем регистра на сегодняшний день превышает 1,2 млн документов.

Мнения

 

Наталья Ткаченко, руководитель производственного управления НПП «Гарант»

Электронная форма опубликования имеет ряд преимуществ. Для граждан это оперативность и большая, нежели в бумажной форме, доступность. Не выходя из дома, каждый желающий получает необходимую информацию по любому региону. Для примера: сегодня в Москве можно подписаться далеко не на все бумажные источники официального опубликования актов Московской области, а часть районов не имеет электронных источников опубликования. И это при том, что столица и область очень сильно связаны экономически и географически.

Для государства преимущества оперативности и доступности также актуальны. Кроме того, при грамотной организации электронное опубликование существенно экономит материальные ресурсы. Риски искажения текстов при электронной форме опубликования не выше, чем при размещении нормативных актов в печатных изданиях (в газетах также встречаются опечатки).

Нвер Гаспарян, адвокат

Тенденцию опубликования нормативных актов в электронном виде следует приветствовать. Однако необходимы строгие законодательные правила, касающиеся коротких сроков публикования, невозможности изменения первоначального содержания документа под страхом административной ответственности. И обязательности размещения всех актов, а не только выборочных.

Без реализации указанных требований такая инициатива совершенно бессмысленна, поскольку документы могут публиковаться с явным опозданием, и возможность фальсификации текстов не исключается. При наличии предусмотренной законом ответственности должностное лицо много раз подумает, стоит ли вносить искажения в первоначальный текст.