Рейтинг@Mail.ru
home

22.10.2018

В зоне особого внимания

Владельцы оказавшихся в охранной зоне газопроводов участков, домов и иной недвижимости получили шанс защитить свое имущество от сноса. Но только при условии добросовестности и наличия всех необходимых разрешений. Решение по такому делу принял Европейский суд по правам человека.

22.10.18. АПИ — Действующий федеральный закон «О газоснабжении» исключает любое строительство на прилегающих к магистралям земельных участках. Такие ограничения устанавливаются в первую очередь в целях охраны жизни и здоровья самих жильцов в случае утечки или взрыва газа. Однако об установлении охранных зон порой не знают ни застройщики, ни даже местные власти.

Газовая стометровка

Размер такой зоны определяется специальными строительными нормативами. Чаще всего строительство запрещается в полосе шириной 100 метров по обе стороны газопровода, но для магистралей большого диаметра она может достигать 300 метров. По общему правилу информация об охранных зонах должна вноситься в государственный кадастр и обозначаться на местности, а уполномоченные органы не вправе разрешать строительство на такой территории.

Тем не менее закон признает возведенные в запрещенной зоне строения самовольными независимо от наличия у собственника легально полученного разрешения, отсутствия сведений о газопроводе и иных обстоятельств. Практика свидетельствует, что высшие инстанции пресекают любой «либерализм» в этом вопросе. Например, служители Фемиды Татарстана отклонили иск ООО «Газпром трансгаз Казань» о сносе дома Рината Гатина. Судьи установили, что в нарушение закона муниципальные власти выдали разрешение на строительство в 100-метровой охранной зоне коттеджного поселка, а сам спорный дом был расположен углом и всего в 98 метрах от газовой трубы. Верховный суд России отменил такое решение: «Незначительность нарушения минимально допустимых расстояний от оси газопровода до жилого дома сама по себе не могла служить основанием для отказа в удовлетворении требований о сносе», – констатировала высшая инстанция.

Не удалось отстоять свою недвижимость и жительнице Курганской области Людмиле Осиповой, выделенный для дачного строительства участок которой оказался в охранной зоне. Конституционный суд России не усмотрел нарушений прав собственницы, указав, что предусмотренная Гражданским кодексом РФ санкция в виде сноса может применяться, только если доказана вина гражданина в осуществлении самовольной постройки. 

В ряде случаев газовщики пытаются предупредить возведение домов в охранной зоне. Например, ООО «Газпром трансгаз Волгоград» оспорило в арбитражном суде разрешение на строительство коттеджа, выданное администрацией Городищенского городского поселения Николаю Горбатову. Права ПАО «Газпром» на магистральный трубопровод были зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП, ныне ЕГРН), но чиновники игнорировали установленную 200-метровую охранную зону и разрешили строительство всего в 56 метрах от оси опасного газопровода. Служители Фемиды отклонили доводы муниципальной администрации о необязательности требований строительных нормативы и признали выданное разрешение недействительным. К такому же выводу пришли вышестоящие инстанции, в том числе Верховный суд России.

Формальное правосудие

Владельцы пяти оказавшихся в охранной зоне домов и садовых построек подали жалобы в Страсбург. Они апеллировали к Европейской конвенции, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества, за исключением общественных интересов и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предварительное и равноценное возмещение в случае принудительного отчуждения собственности для государственных нужд гарантировано и Конституцией России.

Но на практике никто компенсацию не выплачивает. Так, семейства Касторовых и Вдовиных построили коттеджи в подмосковном Чехове. Они заблаговременно получили в муниципальной администрации все необходимые разрешения, а после завершения строительства чиновники подписали акт о приеме зданий. Однако позже выяснилось, что дома находятся в 200-метровой защитной зоне работающего еще с 1963 года газопровода.

Иск против владельцев о сносе незаконных построек подала компания «Газпром Трансгаз Москва». Муниципальные власти утверждали, что выдавая разрешения на строительство коттеджей, не знали о существовании трубопровода, охраняемые районы никогда не были идентифицированы, выделены и до 2002 года зарегистрированы в кадастре. Несмотря на это, Чеховский районный суд обязал собственников за свой счет снести свои дома.

Людмила Косенко и Юлия Тихонова в 2006 и 2010 годах приобрели под Челябинском садовые участки, расположенные на них домики и надворные постройки. В рамках так называемой «дачной амнистии» путем подачи декларации эти объекты были зарегистрированы как собственность. Однако обследование выявило, что на самом деле участки расположены вне территории садоводства и всего в нескольких десятках метров от магистрального нефтепровода. Причем он был огорожен и обнесен земляным валом. В суде выяснилось, что муниципальные власти располагали информацией о трубопроводе, сведения о нем указывались и в документах, выданных получившим наделы еще в 1993 году садоводам. «Тот факт, что собственники не знали об ограничениях на использование участков, не означает, что эти ограничения отсутствовали», – констатировал суд, удовлетворяя иск ОАО «Уралтранснефтепродукт» о сносе построек.

Земельный надел вне охранной зоны под индивидуальное строительство в 1990 году получил пензяк Жидов. Однако, не оформив обязательных по закону разрешений, он начал строительство на совсем другом участке, расположенном всего в 25 метрах от газопровода, а  благодаря «дачной амнистии» – успешно зарегистрировал права собственности на такой недвижимость. «Здание было возведено ответчиком по участку, который не был выделен для этой цели в соответствии с правовыми условиями, без получения необходимых разрешений, с серьезными нарушениями градостроительных норм и правил. Кроме того, такое строительство нарушает законные права и интересы других лиц и создает угрозу для жизни и общественного здоровья», – отмечается в судебном решении о сносе самовольной постройки.

Стройка доброй воли

Отрицая нарушение прав заявителей, представитель российского правительства в Страсбурге утверждал, что владельцы и операторы трубопроводов вообще не обязаны юридически регистрировать ограничения прав собственности на находящиеся в охранной зоне земли. В свою очередь перемещение газовых магистралей чиновники сочли несоразмерно дорогим мероприятием, которое помимо расходов привело бы к длительному закрытию газоснабжения в регионе.

Объединив жалобы, Европейский суд в целом признал снос находящегося в охранной зоне жилья необходимой мерой, направленной в том числе на безопасную эксплуатацию трубопроводов и бесперебойное газоснабжение населения, а потому такое вмешательство властей в право собственности «пропорционально преследуемым законным целям». При этом регистрация права собственности на незаконно возведенную постройку сама по себе не свидетельствует о нарушении со стороны уполномоченного органа.

Вместе с тем каждую ситуацию страсбургские служители Фемиды оценили индивидуально. Так, получившие от муниципальных властей разрешения Касторовы и Вдовины, по мнению ЕСПЧ, вправе были считать строительство законным, а, следовательно, «именно власти были источником вмешательства в право на уважение собственности заявителей». Подтверждая нарушение прав собственников снесенных подмосковных коттеджей, Европейский суд предложил правительству и самим гражданам в течение ближайших шести месяцев провести переговоры и заключить мировое соглашение о выплате соответствующей компенсации.

В других жалобах ЕСПЧ не усмотрел нарушений, возложив ответственность на самих собственников. Ведь гражданин Жидов самовольно начал строительство дома на не выделенном ему участке и в непосредственной близости от обозначенного газопровода. Чиновники уведомили его о нарушении и даже отказались подключать коммуникации, но владелец на свой страх и риск продолжил работу и в 1994 году переехал в незаконно возведенный дом. «Он соответствует закрепленным в Гражданском кодексе РФ критериям самовольной постройки: строительство на земле, не выделенной для этой цели, без необходимых разрешений и с вопиющим нарушением градостроительных стандартов. Все эти факты свидетельствуют, что заявитель не подвергался непропорциональному вмешательству в его право собственности», – констатировал ЕСПЧ.

Челябинцы Людмила Косенко и Юлия Тихонова воспользовались упрощенной процедурой регистрации путем подачи декларации, что лишило регистрирующий орган [Росреестр] возможности проверить соблюдение требований к строительству спорных домов. В свою очередь, нефтепровод и охранная зона не были обозначены на местности и в генеральном плане Челябинска. ЕСПЧ пришел к выводу, что покупая и регистрируя право собственности, приобретатель мог ознакомиться с генеральным планом и понять, что спорный участок был расположен близко к трубопроводу. Также заявитель не мог игнорировать физическое присутствие земляной дамбы и должен был по меньшей мере задать вопрос о назначении этой дамбы у руководителя садоводства или местных властей. «По мнению суда, решение о сносе сарая и его хозяйственных построек на том основании, что это незаконное строительство, не налагает на заявителя непропорциональное бремя», – отмечается в решении Европейского суда.

Почти в тот же день ЕСПЧ отклонил жалобу еще одного россиянина – Виктора Квятковского. В 2009 году он получил разрешение на строительство на двух выделенных под дачное строительство участках односемейных трехэтажных домов. Они были зарегистрированы в упрощенном порядке. Однако в ходе проверки выяснилось, что на самом деле застройщик возвел многоквартирные дома – каждый имел площадь около 1,5 тысячи кв. метров и поделен на сорок квартир с отдельными комнатами, кухнями, туалетами и ванными комнатами. 

Принимая решение о признании этих зданий самовольными постройками и их сносе, суды указали, что в отличие от коттеджей, до начала строительства многоквартирных домов должны быть проведены инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, необходимые экспертизы, предусмотрен государственный строительный надзор. Кроме того, спорные дома были возведены на сельскохозяйственных участках. Европейский суд признал выводы российских служителей Фемиды законными и обоснованными.

Честным быть выгодно

Вопрос о сносе домов добросовестных собственников, в течение многих лет после постройки не имеющих даже возможности получить информацию о наличии вблизи газопровода, неоднократно поднимал Совет при Президенте России по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ). «Избираемый подразделениями ПАО «Газпром» способ защиты своих прав – снос построек за счет граждан, является ненадлежащим и расходится с конституционными требованиями о защите права частной собственности, обеспечении права каждого на жилище, недопустимости его произвольного лишения и запрете собственнику безосновательно нарушать права и свободы других лиц», – отмечается в заключении СПЧ. Для избежания социальной напряженности Совет рекомендовал газовщикам проработать возможность переноса части газопровода за пределы территории построенных десятки лет назад населенных пунктов.

В свою очередь Министерство энергетики РФ не усмотрело в сносе домов добросовестных владельцев нарушений прав. По утверждению чиновников, в ряде случае ПАО «Газпром» предоставляет собственникам отсрочку (!) в исполнении решения. Кроме того, пострадавщие граждане вправе потребовать компенсацию от выдавших разрешение на строительство органов власти: «Права граждан полностью защищены путем полного возмещения им убытков, понесенных в связи со сносом жилых домов, на основании судебного решения», – констатировал министр энергетики России Александр Новак.

Принятые летом этого года поправки частично урегулировали спорную ситуацию. Сведения о всех коммуникациях должны вноситься в Государственную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД), призванную гарантировать доступ муниципальных властей к полной информации об ограничениях землепользования и застройки. В случае установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории (например – при прокладке нового газопровода), попавшие в них земельные участки, постройки и иная недвижимость должны выкупаться по рыночной стоимости с компенсацией всех убытков, включая упущенную выгоду. 

Обновленные нормы Земельного кодекса РФ допускают снос домов и иных строений, попавших в охранную зону ранее проложенных трубопроводов. Однако если сведения о ней и ее границах не были доступны в открытых источниках и предоставлены в органы местного самоуправления, собственники вправе рассчитывать на полное возмещение причиненного сносом ущерба. 

В течение трех с половиной лет газовщикам предписано «инвентаризировать» свои трубопроводы и охранные зоны. В полном объеме изменения вступят в силу к 2022 году, но будут распространяться и на ранее «пострадавших» собственников. По мнению экспертов, внесенные поправки фиксируют ответственность органов власти за принятые ранее решения и «являются логичным развитием уже действующих положений гражданского законодательства о возмещении убытков в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц». 

Вместе с тем еще при подготовке законопроекта в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ утверждали, что его принятие не приведет к увеличению расходов бюджетов всех уровней. Тогда как именно за счет местной казны должны будут возмещаться убытки, причиненные из-за выданных муниципалами разрешений на строительство домов в охранной зоне.

Справка

Общая протяженность трубопроводного транспорта в России превышает 250 тысяч километров, в том числе 180 тысяч километров газопроводов. 

Длина российской газотранспортной системы ПАО «Газпром» составляет 172 тысячи километров. За последние пять лет компания ввела в эксплуатацию более 4,3 тысячи километров и капитально отремонтировала почти 6,5 тысячи километров магистральных газопроводов.

Мнения

 

Мария Крюкова, юрист практики разрешения споров Rightmark Group

Согласно действующему федеральному закону здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет допустивших такие нарушения лиц. На практике суды зачастую механически применяли данную норму и предписывали сносить постройки, возведенные с нарушением этого запрета.

Однако интересы защиты собственности требуют взвешенного анализа ряда обстоятельств, в частности – добросовестности владельца земельного участка. Необходимо установить, имел ли он объективную возможность проверить наличие существующих ограничений (охранных зон) в отношении земельного участка на момент его приобретения. В противном случае собственник оказывается заложником непубличных ограничений, которые, будучи не доведенными до общего сведения, тем не менее, формально являются обязательными.

Позиция Европейского суда по правам человека представляет собой попытку найти баланс между интересами частных лиц и публичными интересами в обеспечении надлежащего функционирования газопроводов. Из решения следует, что нарушение прав частной собственности имеет место тогда, когда добросовестный собственник, приобретя имущество от иного лица, не знал и не мог знать о существовании такого рода публичных обременений.

Если гражданин получил разрешение на строительство, то последующее выявление каких-либо ограничений в отношении участков не должно относиться к рискам собственников зданий, находящихся на нем. Это справедливо, поскольку частные лица не могут отвечать за неосмотрительность государственных органов. В случае, когда возведенные дома представляют собой угрозу для функционирования газопроводов, необходимо, прежде всего, решать вопрос о справедливой компенсации собственникам таких зданий затрат, связанных с вынужденным сносом таких построек.

Дмитрий Константинов, юридическая фирма «Ильяшев и Партнеры»

На мой взгляд, ЕСПЧ очень точно описал ситуацию. Собственники строений, разрешения на которые были выданы надлежащим образом компетентными государственными органами, не могут нести риск негативных последствий невнесения сведений о части обременений. И здесь, помимо конституционных норм о защите прав собственника, надо вспомнить о принципе внесения данных в реестр. На момент приобретения сведения об общих ограничениях не были зарегистрированы. Возложение на участников оборота риска негативных последствий за бардак при ведении реестра явно противоречит любой разумной логике.

Вместе с тем стоит уточнить, что выводы Европейского суда не могут противоречить национальному законодательству. ЕСПЧ выносит решения на основании Декларации прав и свобод человека и гражданина, которая, будучи международным договором, является частью российской правовой системы и имеет более высокую юридическую силу, чем национальное законодательство.