Рейтинг@Mail.ru
home

20.05.2019

Добрый ревизор

В России началась очередная масштабная контрольно-надзорная реформа. Авторы так называемого Надзорного кодекса обещают отказаться от «палочной системы» и перейти к профилактике нарушений. Однако во многих случаях проверки можно будет осуществлять без соблюдения любых ограничений и исключительно в целях «кошмаривания» бизнеса.

20.05.19. АПИ — Подготовленный Министерством экономического развития РФ проект нового федерального закона представили и обсудили на прошедшем Петербургском международном юридическом форуме. Он должен вступить в силу с 2021 года. За ближайшие полтора года планируется переработать и классифицировать почти все требования, предъявляемые к бизнесу и даже частным гражданам.

Один на все

Первый федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» был принят еще в 2001 году. Но по существу он не заработал, так как не распространялся на большинство проводимых разными ведомствами проверок. Вступивший в силу в июле 2009 года закон (известный под номером 294-ФЗ) разрешал не исполнять соответствующие требования при проведении 24 надзорных мероприятий. Однако за прошедшее десятилетие список исключений расширился до почти семи десятков разных видов контроля – по данным экономического ведомства, полностью или частично из-под механизмов защиты прав участников рынка выведена треть видов контроля. Также такие гарантии не распространяются на процедуры досмотра, осмотра, рейды, сбор регулярной отчетности и многие другие формы контроля. 

Начатая несколько лет назад реформа контрольно-надзорной деятельности предусматривает введение риск-ориентированного подхода и так называемых чек-листов. Соответствующие поправки уже внесены в действующий федеральный закон, но применяются пока только к некоторым видам надзорных мероприятий. Такие меры эксперты оценивают как косметические: «Зачастую складывается ситуация, когда проверка проходит ради проверки, без учета реальной потенциальной опасности проверяемого субъекта. Решить данную проблему дальнейшим расширением и углублением процедурных ограничений не представляется возможным. Необходима комплексная переориентация деятельности контрольно-надзорных органов на объекты повышенной опасности, что потребует не столько процедурных ограничений, сколько изменения требований к системе оценки их результативности и эффективности», – убеждены в Минэкономразвития.

Подготовленный законопроект, представленный на общественное обсуждение 16 мая, призван перевести деятельность инспекторов с «карательного на превентивный подход и установить комплексное правовое регулирование надзорной деятельности. Для исправления и предупреждения нарушений предлагается проводить профилактические мероприятия. «Контроль должен обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизации потенциальной выгоды от нарушений», – отмечается в законопроекте.

В то же время, как и действующий, так и новый закон еще на этапе проекта содержит 24 исключения. В частности, все предложенные меры защиты бизнеса и граждан могут игнорироваться при проведении оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия, производства по делам об административных правонарушениях, налогового и валютного контроля, банковского надзора и в сфере корпоративных отношений, при применении «антиотмывочного» законодательства, противодействия использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и так далее. «В результате полиция под предлогом выявления нелицензионного программного обеспечения вправе изъять в офисе все компьютеры. Десятки органов уполномочены проводить административные расследования. А в целях выявления «инсайдеров» Банк России может нарушать даже тайну связи. Во многих случаях процедуры таких проверок законодательством вообще не урегулированы», – пояснил АПИ юрист Максим Тимофеев.

Предупрежден – значит вооружен

Законопроект действительно предусматривает проведение различных профилактических мероприятий, исключающих применение к проверяемому каких-либо санкций. Основная цель таких действий – разъяснить компаниям и предпринимателям их обязанности. В частности, надзорные органы обязаны проводить информирование и консультирование подопечных, обобщать правоприменительную практику и публиковать «руководства по соблюдению обязательных требований». Допускается применение «мер стимулирования добросовестности» – объявление благодарностей и иные поощрения, а по соглашению с проверяемым – профилактическое сопровождение, в ходе которого инспектор может выявить нарушения, но не вправе применять санкции.

Вместе с тем определять порядок заключения таких соглашений будут сами ведомства. Не предусматривается и возможность получения участниками рынка письменных разъяснений по спорным вопросам применения тех или иных требований. Таким образом, инспекторы как и прежде смогут создавать «ловушки» или даже провоцировать бизнес на нарушения. Тогда как, скажем, Налоговый кодекс РФ не только возлагает на фискальные органы обязанность разъяснять вопросы налогообложения, но и освобождает руководствующиеся такими разъяснениями компании и граждан от ответственности за нарушения закона.

К профилактическим мерам относятся также объявления предостережений и «профилактические визиты». Предусматривает закон и процедуру добровольного мониторинга – удаленного контроля за своей деятельностью компании с использованием специальных технических средств. Правда, в случае выявления нарушений согласившаяся предоставить такой доступ компания не освобождается от ответственности. Аналогичный механизм в настоящее время применяется налоговыми органами, но он доступен только крупнейшим участникам рынка (со стоимостью активов и доходами не менее 3 млрд рублей и налоговыми платежами от 300 млн рублей в год).

Государственные рейдеры

По замыслу авторов новой реформы, непосредственно проверки, в том числе документальные (камеральные), будут исключительным способом контроля. Более мягкими мерами считаются выездное обследование, контрольные и мониторинговые закупки, выборочный контроль, инспекционный визит и даже рейд. Некоторые из них носят отчасти профилактический характер и не предусматривают непосредственного применения санкций. Например, выездные обследования призваны выявлять в том числе «недостатки в системе менеджмента контролируемого лица, которые в будущем могут способствовать нарушению обязательных требований», и направление соответствующих рекомендаций по устранению проблем. Изымаемые в ходе рейдов и закупок товары и иные предметы должны возвращаться проверяемым, а при невозможности – государство обязуется возместить стоимость.

Почти все проверки могут осуществляться только по указанию или согласованию с прокуратурой. Плановая инспекция может длиться не больше 20 рабочих дней, внеплановая – десяти. О проведении проверки контролируемое лицо уведомляется не позднее чем за 24 часа до ее начала. Также вводится понятие «преюдиция»: установленные вступившим в законную силу судебным решением обстоятельства не доказываются вновь и не могут оспариваться в контрольно-надзорном производстве. Эта норма должна применяться как в пользу чиновников, так и проверяемых.

Детально регламентируется и порядок совершения контрольно-надзорных действий – осмотра, досмотра, опроса, экспертизы, отбора проб, испытаний и другие. Так, запрашиваемые документы компания вправе предоставить в электронном виде или в форме самостоятельно заверенных копий. Правда, чиновникам разрешается по собственному усмотрению требовать материалы на бумаге и даже знакомиться с оригиналами, но запрещается возлагать на проверяемых обязанность заверять документы у нотариуса. Равно как компании и предприниматели могут не предоставлять ранее уже направленные в надзорный орган материалы. Для предупреждения фальсификации проведение досмотра помещений в отсутствие контролируемого лица или его представителя допускается с обязательным использованием видеозаписи и только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами.

Разговор с инспектором

Впервые в закон вводится и само понятие «инспектор». Им признается должностное лицо, уполномоченное на непосредственное проведение контрольно-надзорных мероприятий и совершение соответствующих действий. Причем слово «инспектор» должно включаться в его должность. Для таких чиновников планируется принять специальный Кодекс этики, выдавать форму и ведомственные знаки различия.

Определены и меры для предупреждения злоупотреблений. В частности, поводом для проверки не могут быть анонимки или сообщения, авторство которых вызывает сомнения. Электронные депеши о фактах нарушений должны направляться как минимум с простой электронной подписью или через Единый портал государственных и муниципальных услуг. В случае указания заведомо ложных сведений контрольно-надзорный орган вправе подать иск о взыскании с подателя такого сообщения расходов, понесенных в связи с его рассмотрением.

По замыслу авторов новая реформа системы оценки результативности и эффективности деятельности надзорных органов будет основана на «анализе причинения ущерба охраняемым законом ценностям в контролируемой сфере общественных отношений, что исключает применение «палочной системы» по количеству выявленных нарушений и взысканных штрафов». Вместе с тем закон не исключает выплату самим инспекторам вознаграждения в зависимости от результативности их деятельности. Как она будет оцениваться – в документе не устанавливается.

Юридическая гильотина

Существенно ограничиваются и сами требования, соблюдение которых может проверяться в ходе тех или иных мероприятий. В частности, инспекторы будут не вправе ссылаться на нормативные акты СССР и РСФСР, а также все постановления Правительства России и федеральных органов исполнительной власти, вступившие в силу до 2021 года. То есть в ближайшее время ведомствам придется серьезно пересмотреть всю свою нормативную базу.

Отчасти такая реформа, именуемая «регуляторной гильотиной», уже ведется и должна быть завершена уже к 1 февраля 2020 года. «Все те ранее действовавшие положения актов, которые содержат обязательные требования и которые не будут специальным образом одобрены или изменены, автоматически утрачивают силу», – заявил на заседании кабинета премьер-министр Дмитрий Медведев. Всего, по его словам, сейчас действует свыше девяти тысяч нормативных актов, устанавливающих обязательные требования к бизнесу при проверках.

Кроме того, все нормы планируется классифицировать по видам коммерческой деятельности. То есть кафе и рестораны, торговые организации, гостиницы и другие компании и предприниматели получат исчерпывающий юридический справочник. В настоящее время некоторые формально установленные законом требования реально сваливаются на предпринимателей «как снег на голову». Например, мало кто знает, что покупку даже одной дощечки для ремонта помещения необходимо регистрировать в специальном реестре оборота древесины. Нарушение карается административным штрафом в сумме до 200 тысяч рублей.

С другой стороны, «регуляторная гильотина» в общем праве именуется «one in – one out»: принятие новых требований к бизнесу подразумевает исключение действующих. Закрепление данного принципа еще четыре года назад рассматривалось как важный компонент работы по снижению регуляторной нагрузки на бизнес. Однако министр юстиции России Александр Коновалов считает этот принцип несвойственным отечественной правовой системе. По словам главы юридического ведомства, он применяется лишь в Великобритании и Канаде, а также упоминался во время предвыборной кампании президента США Дональда Трампа. «Должна произойти очень существенная оптимизация самого содержания контроля и надзора. Здесь мы подходим к очень важной перспективе. Впервые за долгие годы мы имеем возможность кодификации и рекодификации отечественного права, которые, на наш взгляд, давно назрели и которые мы предлагали в качестве альтернативы принципу «one in – two out», – заключил Александр Коновалов.

Справка

По данным Генеральной прокуратуры России, в 2018 году было проведено 30,5 тысячи контрольно-надзорных мероприятий, 56,9 процентов из них завершилось выявлением нарушений. Бюджетные расходы на контрольно-надзорную деятельность оцениваются в 237,4 млрд рублей.

Мнения

 

Савва Шипов, заместитель министра экономического развития России

Контроль может стать эффективным за счет четкого определения предметов и объектов. Как это ни удивительно, но все это время у нас отсутствовало регулирование учета объектов контроля. То есть мы сами не знали всех тех, кого должны проверять. Более того, у нас существовала серьезная путаница, потому что проверки описывались применительно к организациям, но, по сути, контроль осуществлялся – к лесным участкам, к транспортным средствам, к крупным многофункциональным комплексам, где не всегда разберешься, кто там собственник и кто на самом деле размещается. Все эти проблемы законопроект решает

Во-вторых, контроль не может быть эффективен без широкой линейки инструментов. Мы предлагаем отказаться от гегемонии проверок, сделав упор на новые, менее трудозатратные и действенные надзорные мероприятия. В отдельных сферах их можно будет заменить дистанционным мониторингом с использованием современных технических средств.

В-третьих, главным мерилом эффективности контрольно-надзорной деятельности будет снижение ущерба. Впервые вводится прямой запрет на применение «палочной» системы. 

Основная цель – сделать систему дружелюбной. Инспекторы должны будут работать на позитив, а не пытаться к чему-либо придраться. Сейчас же любая помощь контролера проверяемой организации рассматривается через призму борьбы с коррупцией, этот перекос надо устранять.

После завершения переходного периода контроль должен стать цифровым, а значит, открытым. Если мероприятия нет в информационной системе – инспектора просто не пускают на объект. Все данные о действиях контролера и соблюдении требований должны быть доступны в режиме реального времени и иметь юридическое значение.

Константин Чуйченко, вице-премьер – руководитель Аппарата Правительства России

Принимая решение начать готовить новую редакцию законопроекта, мы исходили из необходимости разделить материально-правовой и процессуальный аспекты. Закон должен быть понятен, технологичен и с точки зрения юридической техники грамотным и выверенным. За образец юридической техники нового закона мы брали «добрый» Уголовно-процессуальный кодекс СССР. Мы попытались вернуться к этому, и полагаю, нам это получилось. Это возврат к тому хорошему, какое было.

Надеемся уже в сентябре внести проект в Госдуму, а до этого провести обсуждение с профессиональным сообществом. Парадигма надзорного процесса должна измениться от состязательности к сотрудничеству.