Рейтинг@Mail.ru
home

30.05.2019

Один в поле воин

Общественные организации и даже отдельные граждане вправе отстаивать публичные интересы. Чаще всего такие иски предъявляются в сфере градостроительства, культуры и госзаказа. Однако нередко эти права используются и для злоупотреблений.

30.05.19. АПИ — «Популярные иски» (actio populare – «народная жалоба», лат.) в защиту общих интересов могли предъявляться еще в Древнем Риме, этой возможностью пользовался в том числе известный философ Марк Туллий Цицерон. В настоящее время каждый гражданин вправе оспаривать как конкретные решения или действия властей (разрешения на строительство, распределения бюджетных средств и другие), так и непосредственно сами нормативные акты или даже федеральные законы. Активисты могут заниматься и так называемой стратегической легитизацией – формированием судебной практики, направленной на системную реформу. Эти темы эксперты обсуждали в ходе дискуссии, прошедшей в рамках «Петербургского международного юридического форума».

Суд против закона

Конституция России гарантирует каждому право обжаловать в суде решения, действия или бездействие органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. В частности, любой гражданин или организация может оспаривать легитимность нормативных актов. Такие административные иски против федеральных ведомств рассматриваются Верховным судом России, против законодателей и нормотворцев субъектов Федерации – в соответствующих областных, краевых и иных приравненных к ним судах. Причем заявителем может выступать любой участник соответствующих правоотношений. То есть частное лицо не вправе спорить о законности только правовых актов, регулирующих деятельность юридических лиц, отдельных органов, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов. Государственная пошлина за подачу такого административного иска для граждан составляет всего 300 рублей. Единственное ограничение – с сентября 2015 года обжалующие нормативные акты должны или сами иметь высшее юридическое образование, или привлечь дипломированного юриста в качестве представителя.

Практика показывает, что нередко простым гражданам удается доказать незаконность региональных законов или решений федеральных ведомств, затрагивающих права тысяч людей. Например, по жалобе сотрудницы военкомата Валентины Морараш Верховный суд России признал незаконной норму ведомственной инструкции Министерства обороны РФ, обязывающую фактически всех военнослужащих и гражданский персонал Вооруженных сил получать разрешение командования на выезд из страны по частным делам (АПИ писало об этой проблеме – Безграничная секретность).

Команда молодости нашей

Не менее двадцати человек вправе подавать коллективные административные иски. Правда, действующий закон не предусматривает никаких привилегий для такой категории споров, но закрепляет многочисленные процессуальные ограничения. Поэтому на практике этот способ защиты не стал популярным.

Аналогичный механизм предлагается включить в Гражданский процессуальный кодекс РФ – соответствующий закон был подготовлен Министерством юстиции РФ еще полтора года назад и уже принят в первом чтении (АПИ подробно писало о нем – Истцы-общественники). Однако в ходе его рассмотрения парламентарии опять же предложили многочисленные новые ограничения: в группу должны будут объединиться минимум 21 истец, использующий одинаковый способ защиты своих прав, а рассмотрение такого дела может длиться до восьми месяцев. С другой стороны, для привлечения соистцов инициатору дела предложат использовать как средства массовой информации, так и сайт самого суда и даже портал государственной автоматизированной системы «Правосудие».

Что нам стоит дом построить?

Оспаривать можно и отдельные решения властей, например – о выделении участка под застройку и так далее. Причем подавать подобные административные иски можно и по месту регистрации заявителя, даже если он проживает далеко от места стройки. 

Однако активисты должны быть готовы противостоять не только чиновникам, но и представителям тех же застройщиков или иных заинтересованных компаний и частных лиц. В случае отклонения иска эти участники процесса вправе выставить счет на возмещение судебных расходов, в том числе связанных с привлечением представителя, командировки в другие города, проведение экспертиз и многие другие. На практике взыскиваемые суммы могут составлять сотни тысяч и даже миллионы рублей. Конституционный суд России в целом признал такой подход легитимным, напомнив лишь о разумных пределах и обоснованности взыскания с активистов расходов ответчиков и третьих лиц: «Иное понимание ... создавало бы преграду для доступа к правосудию лиц, обоснованно полагающих свои права нарушенными, но не обладающих достаточными материальными средствами, и тем самым ... снижая уровень гарантий судебной защиты прав и свобод, ослабляющих судебный контроль над публичной властью», – отмечается в постановлении суда (АПИ писало о нем –Правозащитников частично освободили от возмещения причиняемых убытков).

С другой стороны, эксперты призывают градозащитников и жильцов, с одной стороны, и застройщиков с другой, вести конструктивный диалог. Во многих странах активно применяется институт заключения соглашений о выгодах для сообщества (CBA agreement): в обмен на согласие на застройку девелопер предоставляет жителям района определенные блага. По словам доцента Высшей школы урбанистики Ивана Медведева, это могут быть как прямые денежные выплаты, так и благоустройство территории, создание рабочих мест и иные «плюшки». Одним из самых известных проектов, реализованных по соглашению CBA, остается штаб-квартира Facebook в округе Менло-Парк в Калифорнии. «Это та сфера, в которой мы можем предложить новое регулирование. Такие договора подлежат судебной защите, то есть конфликт «заталкивается» в правовое русло. Жители выражают свои позиции, юристы их оформляют. За определенное вознаграждение могут передаваться права на инсоляцию, на высоту застройки и многое другое. Я хотел бы, чтобы в каждом доме был CBA», – убежден Иван Медведев.

Проводимые муниципалитетами общественные слушания по проектам вряд ли можно считать эффективным механизмом урегулирования конфликтов. Во-первых, они носят исключительно рекомендательный характер. Разбирая спор о строительстве в Санкт-Петербурге скандальной башни «Охта-центр», Конституционный суд России пришел к выводу, что будучи «публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для проживающих на соответствующей территории граждан, публичные слушания не являются формой осуществления власти населением». Во-вторых, нередко вместо реальных жителей реконструируемых районов в таких слушаниях принимают участие «мобильные бригады из людей в спортивных костюмах с аккуратными прическами». «У кого возникает «право на город», – вопрошает Иван Медведев. – Или мы даем такое право всем, или его следует связывать с собственностью, местом регистрации, длительностью проживания и так далее».

Рабоче-крестьянская инспекция

Своего рода «народный контроль» существует и в сфере государственных закупок. В частности, большинство контрактов на сумму свыше миллиарда рублей должны заключаться после проведения общественных обсуждений. Участвовать в них вправе все организации и граждане, прошедшие специальную регистрацию на портале госзакупок и получившие доступ в закрытый «форум». Во избежание публикации содержащих ненормативную лексику сообщений они проходят премодерацию, после чего вместе с ответами и протоколами размещаются для иных участников дискуссии. Также должны проводиться открытые очные общественные обсуждения, в ходе которых уполномоченные лица отвечают на вопросы активных граждан. Правда, результаты таких дискуссий также носят рекомендательный характер – заказчик вправе продолжить подготовку к проведению закупки без учета результатов обсуждения.

Кроме того, все желающие могут обжаловать решения заказчика в Федеральную антимонопольную службу. Такие обращения рассматриваются в пятидневный срок, причем заключение спорного контракта автоматически приостанавливается. Подать петицию можно через интернет, госпошлиной она не облагается.

Вместе с тем в сфере закупок государственными компаниями, монополистами и иными особыми категориями заказчиков механизмы общественного контроля отсутствуют. Формально такие компании являются коммерческими организациями, цель деятельности которых – извлечение прибыли. Контроль в таких случаях фактически возлагается на институты корпоративного управления – акционеры должны пресекать необоснованное расходование ресурсов. Однако эксперты относятся к таким процедурам скептически: «Примеров эффективных решений государства как акционера я не знаю. Раз механизмы корпоративного контроля провалены – нужны другие способы. Иначе есть риск неэффективной траты денег (например – на приобретение перламутровых ложечек для икры), которые в конечном счете принадлежат всем», – полагает партнер юридической компании «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко.

С другой стороны, Иван Медведев напоминает, что общественный контроль должен быть профессиональным. Иначе он превратится в «рабкрин» – рабоче-крестьянскую инспекцию, о неэффективности работы которой писал еще Владимир Ленин.

Культурная революция

В свою очередь, эксперты критически оценивают попытки отдельных активистов отстоять права на нравственность. Например, именующая себя «Профсоюз граждан России» группа утверждала, что выступая с концертом в Санкт-Петербурге, певица Мадонна пропагандировала гомосексуализм, чем нанесла «огромный общественный вред и катастрофические последствия для основополагающих семейных ценностей». Причиненные страдания каждый из девяти истцов оценил в 37 млн рублей. Отклоняя такие требования, служители Фемиды не усмотрели в действиях американской актрисы нарушений российского закона. Кроме того, восемь истцов на концерте не присутствовали, а добровольно посмотрели записи для последующего обращения в суд. «Данные истцы обладают лишь сведениями о факте и трактуют его соответствующим образом, но не являются лицами, на которых были непосредственно направлены действия, причинившие вред. Истец Илья Ковалев присутствовал на концерте с единственной целью фиксации происходящего для обращения в суд и также не может рассматриваться в качестве лица, которому причинен моральный вред неправомерными действиями певицы», – заключил суд. К такому же выводу пришла и апелляционная инстанция.

Адвокат Екатерина Смирнова, защищавшая Московский Художественный театр имени А. П. Чехова по иску о запрете спектакля «Идеальный муж», удивляется: «Сколько чувств может быть оскорблено: и чувства родителей, и детей, и ветераны Великой Отечественной войны, и фундаментальная нравственность, и, разумеется, религиозные. Спектакль идет четыре с половиной часа с тремя антрактами – это как же надо хотеть обратиться в суд, чтобы четыре с половиной часа страдать и не уйти», – констатирует адвокат.

Справка

По данным портала «Судебная статистика РФ», в 2018 году суды рассмотрели 187 дел об оспаривании нормативных актов, 40 процентов из них было удовлетворено.

Всего против государственных и муниципальных органов было разрешено 191 тысяча административных исков, 70 процентов признаны обоснованными. Чаще всего удовлетворялись иски против Роскомнадзора (99,5 процента) и Минкомсвязи (97,8 процента). Губернаторы и иные высшие исполнительные органы власти субъектов Федерации в качестве административных ответчиков «проиграли» почти 94 процента дел.

Из предъявленных 831 коллективного административного иска 450 удовлетворено.

Мнения

 

Антон Бурков, директор Центра стратегических судебных дел

На мой взгляд, частные лица и даже адвокаты очень редко ведут стратегические судебные дела. НКО чуть чаще, но количество таких процессов остается мизерным. Главная проблема – отсутствие движущей силы. Ею должны быть деньги, но в стратегических спорах ответчиком чаще всего является государство, с которого много не взыскать. Исключение – дела, рассматриваемые в ЕСПЧ. 

Есть еще один мотив – искоренить несправедливость. Однако на нем далеко не уедешь, так как качественные судебные стратегические процессы стоят дорого. Так, себестоимость дела Алины Саблиной о тайном изъятии органов [АПИ писало о нем – Молчаливая трансплантация] – минимум 40 тысяч евро. Соответственно, требуется получать грант, что чаще всего влечет присвоение ярлыка «иностранного агента». Или найти адвоката, который согласится на принципах Pro Bone (ради общественного блага) бесплатно представлять интересы. С надеждой лет через пять через ЕСПЧ вернуть свои юридические расходы.

Вместе с тем, если бы каждый российский адвокат взял бы на себя хотя бы одну общественную проблему и бесплатно ее решал в рамках даже пяти процентов своего времени – лед бы тронулся. В копилку справедливости, вклада в историю и в свой имидж – всё не бесплатно.

Екатерина Смирнова, руководитель антимонопольной практики Адвокатского бюро «Иванян и партнеры»

На государственные закупки тратятся наши с вами налоги. Платя их, мы, в принципе, вправе и контролировать расходование. В России одна из самых прозрачных систем закупок (первое место – у Южной Кореи). Но это не означает наличия эффективного общественного контроля.

Хотя очные слушания действительно проводятся. Надо отдать должное Правительству России, которое спустя несколько лет существования этого института обязало проводить их по месту нахождения заказчика. До этого все закупки обсуждали в каком-нибудь отдаленном кавказском регионе – так, чтобы ни у кого из общественников не было желания приехать. Но все это обсуждение носит рекомендательный характер и, чаще всего, заказчик продолжает закупку на первоначальных условиях.

Самым эффективным механизмом защиты прав при закупках остается обращение в ФАС. Жалобы может подавать широкий круг лиц, но с 1 июля это будет запрещено делать общественным организациям и объединениям юридических лиц. Тогда как права «профессиональных жалобщиков» – ООО, которые обжалуют любую закупку и за определенную мзду готовы свою претензию отозвать, никак не ограничиваются. Равно как не устанавливается никакого входного барьера в виде, скажем, государственной пошлины.

Гражданский кодекс РФ предусматривает право заинтересованных лиц обратиться в суд с заявлением о признании недействительными торгов и заключенного по их результатам договора. Но вопрос, кто эти заинтересованные лица, – остается для практики больным. Тут надо найти границу между правовым интересом участников закупки и общественных интересов, просто любопытства или желания просто налогоплательщика защищать общие интересы. Хотя такой способ защиты малоэффективный – к моменту вынесения судебного решения контракт уже будет исполнен и никакого восстановления прав не существует.

Юлий Тай, управляющий партнер Адвокатского бюро «Бартолиус»

Активных людей нужно отличать от психически нездоровых – так называемых «сутяг», которым должен быть поставлен препон. Другой вопрос, что прочертить такую линию, четкую, как государственная граница, категорически невозможно, ее нет ни в одной стране мира. То есть государство должно не ждать подвижничества и героических усилий от конкретных граждан, а создавать баланс процессуальных прав и обязанностей, позволяющий каждому человеку практически во всех случаях инициировать процесс. Но когда такие истцы не имеют правового интереса, а требования продиктованы любопытством, продиктованы финансовыми инвестициями в них либо направлены против экономического развития страны или города. Очевидно, что они должны быть или остановлены, или, как минимум, наказаны рублем (взысканием судебных расходов).

Эта проблема актуальна для всех демократических стран. Можно вспомнить древнегреческих сикофантов – людей, которых часто именуют ябедниками, клеветниками или обличителями, которые за деньги пытались терроризировать чаще всего самых успешных и лучших людей своего времени. Они предъявляли им обоснованные, полуобоснованные или вымышленные претензии, чтобы от них откупались. Однако в течение сотен лет признавалось, что сикофанты, конечно же, причиняют вред и неудобства обществу, особенно людям, к которым пристают и вымогают деньги, но они, осуществляя постоянный контроль, приносят благо обществу. За счет проактивности и профессиональных навыков сикофанты вскрывают любые нарывы. Даже Сократ рекомендовал сохранить институт сикофантов.