07.11.2019
Субъекты Федерации не вправе вводить запрет на проведение любых публичных мероприятий на определенных территориях. К такому выводу пришел Конституционный суд России. Созданный на примере Республики Коми прецедент может привести к пересмотру законодательства в десятках регионов страны.
07.11.2019. АПИ — Действующий федеральный закон исключает организацию акций на объектах транспортной инфраструктуры, вблизи опасных производственных объектов, судов и исправительных учреждений, а также в пограничной зоне. Особый порядок установлен на территории Московского Кремля, Красной площади и в Александровском саде.
Регионам также делегировано право дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций. Такие меры направлены на защиту функционирования объектов жизнеобеспечения, транспорта и связи, недопущение создания помех движению пешеходов и транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям и так далее.
На практике многие субъекты Федерации ограничили проведение мероприятий в центрах городов, вблизи государственных органов и в иных местах. Например, в Санкт-Петербурге нельзя проводить шествия и митинги по Невскому проспекту, на Дворцовой и Исаакиевской площадях. Запрет на акции вблизи практически любых органов власти, образовательных и медицинских учреждений действует в Северной столице, Свердловской области и ряде иных регионов.
С проблемой введения произвольных ограничений столкнулись сыктывкарские правозащитники. Так, Вера Терешонкова планировала провести заупокойный молебен по жертвам Большого террора на месте разрушенного 85 лет назад Свято-Стефановского собора, но получила отказ: согласно закону Республики Коми проведение любых мероприятий на Стефановской площади запрещено. Районный и краевой суды сочли действия чиновников законными: «В рассматриваемом случае предложение перенести публичное богослужение в специально отведенные места было обусловлено наличием нормативного запрета на проведение публичного мероприятия в истребуемом месте, направлено на создание для заявителей условий для реализации принадлежащего им права на проведение мирных собраний и исповедание религии», – констатировали служители Фемиды.
Аналогичное решение приняли и по иску Марины Седовой, планировавшей организовать митинг перед зданием городской администрации. Суды Республики Коми признали введенный абсолютный запрет выступать в радиусе 50 метров от офисов чиновников обоснованным, «необходимым в демократическом обществе в интересах национальной безопасности».
В схожей ситуации оказался также сыктывкарский активист Григорий Каблис. После ареста губернатора, спикера парламента и ряда других высокопоставленных чиновников Республики Коми он инициировал проведение пикета на Стефановской площади, участникам которого предлагалось высказать свое мнение как против опальных руководителей, так и в их поддержку. Городская администрация отказала в согласовании мероприятия. Более того, прокуратура заблокировала страницу в социальной сети «ВКонтакте», на которой активист призывал прийти на не санкционированный властями «народный сход» (АПИ писало об этом деле – Ковровая блокировка).
В апреле этого года Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) счел введенный в Сыктывкаре абсолютный запрет проводить мероприятия на Стефановской площади нелегитимным. «Общий запрет на демонстрации может быть оправдан, только когда существует реальная опасность возникновения в их результате беспорядков, которые не могут быть предотвращены другими менее строгими мерами. Региональный закон, устанавливающий запрет, просто перефразирует федеральный закон, утверждая, что проведение общественных мероприятий может привести к сбоям в работе коммунальных служб, транспорта, социальных служб или служб связи, а также препятствовать пешеходам или движению транспорта и так далее. Примечательно, что ни сам региональный закон, ни какое-либо иное правовое положение или судебное толкование не объясняли, какие из вышеперечисленных обстоятельств имели отношение к Стефановской площади и почему», – отмечается в решении Европейского суда.
Конституционный суд России, в который обратились Вера Терешонкова и Марина Седова, напомнил об обязательности выводов ЕСПЧ. «Исполнение российскими властями постановления Европейского суда по правам человека в рамках конкретного дела не отменяет значения такого постановления – в части мер индивидуального (individual), а равно и общего (general) характера – в качестве составной части российской правовой системы», – констатировали служители Фемиды.
Они признали, что проведение публичных мероприятий, как правило, сопряжено с известными неудобствами для не участвующих в них граждан – помехами в работе транспорта, затруднением доступа к объектам социальной инфраструктуры и тому подобным. Но такого рода издержки свободы мирных собраний сами по себе не могут служить веской причиной для отказа в их проведении. Власти субъектов Федерации вправе вводить дополнительные ограничения – определять места, в которых запрещается организация собраний, митингов, шествий и демонстраций, но исключительно на основе учета объективных региональных особенностей и условий, не нашедших отражения в федеральных законах. Это подразумевает в том числе «недопустимость произвольного пространственно-территориального ограничения права на свободу мирных собраний». «Правовой режим, полностью исключающий проведение публичных мероприятий на Стефановской площади в городе Сыктывкаре, не может быть признан отвечающим критериям правомерного ограничения прав и свобод человека и гражданина», – отмечается в постановлении высшей инстанции.
Также не соответствует Конституции России и введенный в Республике Коми «непреодолимый барьер для реализации права на свободу мирных собраний вблизи любых органов региональной и муниципальной власти, а также любых республиканских государственных учреждений по соображениям защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности». Более того, суд указал на фактическую неконституционность не только оспоренного заявителями закона Республики Коми, но и законов других субъектов Федерации, содержащих аналогичные положения.
Правозащитники в целом положительно оценивают принятое Конституционным судом России решение. Хотя напоминают, что ранее он же не усмотрел нарушений во введенном в Санкт-Петербурге абсолютном запрете на проведение публичных мероприятий на Невском проспекте, центральных площадях и в радиусе 50 метров от зданий органов власти. «Спорные вопросы, касающиеся обоснованности определения Невского проспекта Санкт-Петербурга как места, на котором запрещено проведение публичных мероприятий общественно-политического характера, требуют установления и исследования фактических обстоятельств. Разрешение такого рода споров в компетенцию Конституционного суда РФ не входит», – заключили служители Фемиды в 2014 году, отклоняя заявление юриста проекта «Апология протеста» Александра Передрука. Однако в связи с изменением позиции высшей инстанции он уже обратился в Законодательное собрание Санкт-Петербурга с просьбой привести действующий городской закон в соответствие с Конституцией России.
В день оглашения постановления высшей инстанции в Госдуму поступил законопроект, направленный на защиту организаторов публичных мероприятий. Должностных лиц уполномоченных органов власти предлагается привлекать к административной ответственности за незаконный отказ в согласовании проведения акций или необоснованное предложение об изменении места или времени. Причем за повторный такой проступок в течение года чиновник может быть дисквалифицирован на срок до трех лет.
По мнению автора поправок – депутата федерального парламента Алексея Куринного, такие санкции необходимы для «уравнивания прав и обязанностей сторон, участвующих в процессе организации общественных публичных мероприятий». Ведь практически любое нарушение со стороны инициаторов и даже участников пикетов, шествий и митингов карается в том числе административным арестом и обязательными работами. Тогда как для должностных лиц санкции не предусмотрены. «Даже признанные в дальнейшем, в судебном порядке, незаконными соответствующие решения указанных чиновников не приводят к привлечению их к ответственности. Но, как правило, приводят к срыву соответствующего публичного мероприятия. Законопроектом предлагается ввести справедливую зеркальную административную ответственность для должностных лиц. Его принятие позволит снизить число неправомерных отказов в согласовании собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования ... и обеспечить конституционное право российских граждан на организацию и проведение публичных мероприятий», – убежден Алексей Куринный.
По данным Министерства внутренних дел РФ, в 2018 году в России прошло 51,2 тысячи публичных мероприятий, в которых приняло участие более 11 млн человек. 532 мероприятия признаны несогласованными, около девяти тысяч – протестными.
Александр Передрук, юрист проекта «Апологии протеста»
Конституционный суд России предписал устранить аналогичные положения, содержащиеся в законах других субъектов Федерации. В том числе касательно запрета на проведение публичных мероприятий вблизи органов региональной власти. Правда, когда это произойдет – пока не ясно. Граждане также вправе в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля обжаловать нормы, запрещающие проведение публичных мероприятий в конкретных местах в областных и приравненных к ним судах. Я, как адвокат, готов оказать желающим реализовать такие права активистам юридическую помощь.
Кроме того, чиновники и суды на местах зачастую не соблюдают выводы высшей инстанции. Например, Конституционный суд России уже неоднократно указывал, что органы власти должны сделать все возможное для проведения публичного мероприятия в месте и во время, определенное заявителем. Для изменения их должны быть очень серьезные основания. Но на практике в большинстве случаев вместо центра города организаторам предлагается провести митинг в парке на окраине, где его, очевидно, никто не заметит.
Эрнест Мезак, юрист фонда «Общественный вердикт»
Конституционный суд России проявил себя с лучшей стороны – напомнил, что у граждан есть право на свободное публичное выражение мнений. Принятое постановление можно рассматривать как своего рода глоток свободы. Хотя в определенном смысле высшей инстанции повезло – в апреле запрет проведения на Стефановской площади Сыктывкара любых публичных мероприятий рассмотрел ЕСПЧ, на соответствующее постановление которого Конституционный суд России ссылается.
Как будут дальше развиваться события – зависит от активности населения на местах. Любой гражданин теперь может обжаловать закон субъекта Федерации, предусматривающий похожие запреты на проведение мероприятий в том или ином месте. А такие произвольные ограничения введены во многих регионах. Например, в Ярославской области запрещены митинги рядом со зданиями прокуратуры и следственного комитета. В Камчатском крае – в радиусе ста метров от зданий краевых органов власти. В некоторых регионах установлена 150-метровая зона. Если 50 метров неконституционно, то 150 метров – втройне, так получается.
С другой стороны, надо понимать, что у региональных властей остается много иных механизмов ограничить право граждан на свободу мирных собраний. А суды на местах, к сожалению, потворствуют таким практикам. Ведь тот же Сыктывкарский городской суд вправе был инициировать запрос в Конституционный суд России, но вместо этого в делах Терешонковой и Седовой согласился с очевидно необоснованными отказами в проведении публичных мероприятий.