25.01.2016
Минюст предлагает уточнить порядок отнесения деятельности некоммерческих организаций к политической. Разработанные критерии призваны, по мнению чиновников, предупредить споры вокруг статуса «иностранный агент». Но при этом политической признается любая деятельность по защите прав граждан, включая поддержку обманутых дольщиков, незаконно уволенных или пострадавших от медиков пациентов.
25.01.2016. АПИ — Идея принятого в 2012 году российского закона заимствована у США. Действующий с 1938 года Акт о регистрации иностранных агентов (Foreign Agents Registration Act – FARA) первоначально использовался для борьбы против национал-социализма, в эпоху маккартизма – против коммунизма, с распадом СССР – против экономического лобби иностранных государств.
В России «иностранными агентами» признаются финансируемые из-за границы (в том числе через международные и частные фонды) некоммерческие организации (НКО), осуществляющие политическую деятельность. К таковой закон относит проведение «акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирование общественного мнения в указанных целях».
Но правозащитники считают аналогию российского и американского законов неуместной. «FARA, в сравнении с федеральным законом, гораздо более узко определяет виды регулируемой им деятельности, исключая общественную деятельность и концентрируясь на лоббизме, консультационных и рекламных услугах», – отмечает в своем заключении директор Института права и публичной политики Ольга Сидорович. В текущем американском реестре «иностранных агентов», по ее словам, доминируют коммерческие структуры, оказывающие возмездные услуги по оказанию прямого влияния на принятие решений государственными органами США. Среди них и российские коммерческие структуры: Endeavor Law Firm PC, лоббирующая идеи Министерства иностранных дел РФ и Олега Дерипаски, Global Strategic Communications Group LLC, представляющая партию «Родина», а также Ketchum Inc. NY, Alston & Bird LLP и Venable LLP – отстаивающие интересы Российской Федерации и ООО «Газпромэкспорт».
Всего за три года действия российского закона «иностранными агентами» было признано 113 НКО. При этом «политику» надзорные органы видели практически в любых публичных выступлениях, проведенных мероприятиях, изданной литературе и иных действиях, включающих оценку действующего законодательства (порой даже положительную), деятельности чиновников и тому подобном. Например, «Муравьевский парк устойчивого природопользования», занимающийся охраной журавлей-стерхов и мест их обитания, уличили в «содействии природоохранным инициативам». Хотя деятельность в области защиты растительного и животного мира, равно как и наука, благотворительность, культура и искусство, социальная и некоторые иные виды деятельности согласно прямому указанию закона к политической не относятся. Организация «Гражданский контроль» попала в реестр в том числе за обучение сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний по согласованной с самим Минюстом программе.
Хотя даже поддерживающие надзорные органы ученые признают, что единых общепринятых определений «политической деятельности» в науке не существует. «Сегодня мы имеем достаточно широкий спектр подходов у отдельных авторов, научных направлений и школ. В силу этого любое определение политической деятельности будет носить характер субъективной оценки, – отмечает в экспертном заключении доцент кафедры политологии факультета социальных наук Российского государственного педагогического университета имени А.И. Герцена Сергей Наумов. – Политическая деятельность, и политика как явление, пронизывают все сферы общества и, в первую очередь, информационную среду». В одном из научных словарей под политической деятельностью понимается «активность, направленная на изменение или сохранение существующих политических отношений, в результате которого получается их новое качество либо консервируется старое».
Практически ни одному НКО не удалось доказать в суде, что его аполитичные семинары или публикации не преследовали цель по изменению государственных отношений. В настоящее время из реестра «иностранных агентов» исключена 21 организация, в том числе 14 – в связи с ликвидацией. Остальные отказались от зарубежных грантов, но не от ярлыка «политической деятельности». В нескольких случаях суды освободили правозащитные организации от карательных административных штрафов за политическую деятельность до внесения в реестр, но исключительно по формальным причинам (пропуск срока давности, процессуальные нарушения при составлении протоколов и тому подобное).
Не увидел нарушений прав некоммерческого сектора и Конституционный суд России. Хотя служители Фемиды указали, что «критика властей или формирование в обществе оппозиционных настроений сами по себе не являются основанием для признания НКО иностранным агентом». «Абсолютно точных условий в этом вопросе определить невозможно – всегда остаются оценочные критерии. При этом за НКО должна сохраняться своеобразная «презумпция невиновности» – в спорных ситуациях суды, рассматривая конкретные дела, должны принимать решение в пользу НКО», – заявил журналистам судья Сергей Князев.
В мае депутат Госдумы Дмитрий Гудков предложил вообще упразднить институт «иностранных агентов», так как практика применения действующего закона показала его избыточность и неэффективность. По оценке парламентария, из всех включенных в реестр «иностранных агентов» реально политической деятельностью занимались лишь 19 НКО. «Трактовки действующего законодательства потенциально способны привести к юридически абсурдным прецедентам, когда признаками иностранного агента обладает само государство, так как значительная часть резервных средств Российской Федерации хранится в иностранных гособлигациях и за рубежом», – констатировал парламентарий.
Но другие депутаты Госдумы, равно как и Правительство России, отклонили такую инициативу. Косвенно, признавая неоднозначность используемых понятий, вице-премьер Сергей Приходько указал, «что правоприменительная практика в соответствующей сфере в настоящее время только формируется, законодательство совершенствуется».
Как раз на совершенствование законодательства и направлен представленный Минюстом проект. К сфере политики он относит, в том числе, «обеспечение законности», «социально-экономическое и национальное развитие Российской Федерации», «регулирование прав и свобод человека и гражданина». А акциями (деятельностью) считается проведение публичных мероприятий, дискуссий и выступлений, публичные обращения к государственным органам, распространение оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, обнародование опросов общественного мнения или иных социологических исследований. «Предложенные в законопроекте уточнения законодательства Российской Федерации будут способствовать формированию четких и исчерпывающих критериев определения понятия политической деятельности, а также единообразию правоприменительной практики», – убеждены чиновники.
Под такое определение автоматически попадает любая правозащитная деятельность, причем не только традиционно ассоциируемая с оппозиционной. Ведь к основным правам и свободам человека и гражданина Конституция России относит, в том числе, право на труд, жилье, охрану здоровья, защиту от дискриминации, предпринимательскую деятельность и многое другое. То есть в число «иностранных агентов» могут попасть общественные организации, занимающиеся защитой прав трудящихся, обманутых дольщиков, малого бизнеса, пациентов и многими другими далекими от политики направлениями. Причем политической акцией может быть признана даже запись на личной странице руководителя или активиста НКО в социальной сети.
Примечательно, что таким критериям «иностранных агентов» соответствуют организаторы многочисленных международных конгрессов, форумов и иных мероприятий, проводимых в том числе при поддержке государственных органов (например — Петербургский международный экономический форум). На них нередко активно критикуется действующее законодательство, высказываются новые идеи и предложения, их организаторами выступают фонды и иные НКО, а взносы зарубежных участников свидетельствуют о получении иностранного финансирования.
Вместе с тем, по мнению того же Минюста, статус «иностранного агента» не является негативным фактом: «Я не знаю таких решений и таких исков, когда статус НКО повлек последствия для организаций», – заявил на Петербургском международном юридическом форуме глава ведомства Александр Коновалов.
Конституционный суд России в своем постановлении также подчеркнул, что признание НКО «агентом» не означает указания на исходящую от данной организации угрозу тем или иным государственным и общественным институтам. «Любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент», опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы, отрицательные контексты лишены каких-либо конституционно-правовых оснований», – отмечается в постановлении высшей инстанции. 21 января служители Фемиды подтвердили свое отношение к «иностранным агентам», приняв в качестве доказательства по рассматриваемому делу исследования организации «Гражданское содействие».
Однако в последнее время деятельность «иностранных агентов» пытаются ограничить. В частности, тем же Минюстом разработаны поправки, запрещающие включенным в реестр «врагов народа» НКО выдвигать кандидатов в общественные наблюдательные комиссии (ОНК), осуществляющие контроль в местах принудительного содержания. С 1 января 2016 года редакции и издатели средств массовой информации обязаны отчитываться о получении от таких НКО любых денежных средств. Также на законодательном уровне предлагалось запретить государственным и муниципальным служащим, депутатам и сенаторам быть членами и входить в органы управления «иностранных агентов». Такие меры были призваны «устранить риск дезорганизации деятельности лицами, имеющими иные, порой противоположные задачи, поставленные из-за рубежа».
Григорий Пасько, глава Фонда поддержки расследовательской журналистики
Юристы понимают, что используемые в законах формулировки должны быть четкими и понятными, имеющими однозначное трактование. В противном случае открывается широкий простор для злоупотреблений.
В данном случае налицо расплывчатость формулировок, их неконкретность. Это сплошь и рядом происходит, когда законы пишутся по заказу правящей власти, ей в угоду, когда они политизированы и далеки от юриспруденции. Четкие формулировки в законах – одна из главных гарантий защиты чьих-либо прав.
В случае с Минюстом и его попытками сформулировать то, что, в принципе, уже имеет определение, мы видим как раз вариант, открывающий этот простор. Собственно, Минюст и ранее не отличался тщательным анализом деятельности НКО, насильно впихивая в свой реестр «иностранных агентов» всех подряд. Причем чаще всего тех, кто политической деятельностью как раз не занимался.
Елена Шахова, председатель правозащитной организации «Гражданский контроль»
Минюст обобщил все те основания, которые использовались для признания иностранными агентами уже более сотни НКО, разделил их на группы и придумал каждой группе название. Это подтверждает, что репрессивные действия против независимых некоммерческих организаций являются хорошо спланированной акцией и четким направлением государственной политики. Государственные органы намерены продолжать и усиливать давление на гражданское общество.
Мария Каневская, директор Ассоциации «Клуб юристов третьего сектора»
По мнению видных российских политологов, политической деятельностью НКО может быть признана только деятельность, связанная с борьбой за завоевание и удержание власти. Это явление в английском языке обозначается термином «politics».
Но предложенные изменения не улучшают ситуацию, а позволяют признавать «иностранными агентами» все НКО, осуществляющие публичную деятельность. Политической деятельностью могут считаться любые предложения НКО, связанные с выработкой или реализацией государственной политики в экономике или социальной сфере, борьбе с преступностью, решением национальных вопросов и любых иных. Например, фактически запрещается работа получающих иностранное финансирование НКО по гражданскому контролю за деятельностью закрытых учреждений, по оказанию поддержки умирающим языкам коренных малочисленных народов, обнародованию фактов коррупции в органах власти. Фактически создается система молчаливого согласия с любыми действиями (как законными, так и незаконными) чиновников.
Принятие законопроекта приведет к прекращению сотрудничества НКО и государственных органов, уничтожению переговорных площадок, исключению НКО из общественных советов при различных ведомствах, закрытию и демонтажу каналов взаимодействия общественности и власти, что сделает невозможным диалог между ними.