03.02.2020
Законодательство об административных правонарушениях кардинально реформируют – проекты обновленных кодексов представило Министерство юстиции РФ. Штрафы за самые популярные проступки не изменятся, только для водителей и бизнесменов в большинстве случаев они вырастут в несколько раз, а сроки давности – в четыре-шесть раз. Равно как не ожидается введения реальной состязательности участников спора.
03.02.2020. АПИ — Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) был принят в 2001 году. За прошедшие почти два десятилетия в него было внесено около пяти тысяч изменений, многие из которых чиновники юридического ведомства считают несистемными и нарушающими единство правового регулирования. А занимающий пост премьер-министра России Дмитрий Медведев назвал действующий Кодекс «абсолютно неудобным», призвав подготовить «гораздо более понятный, более эффективный и более приемлемый для целей экономического развития» документ.
Концепция нового КоАП появилась в начале лета минувшего года, сам же законопроект был представлен на суд общественности только 30 января. Планируется принять два кодекса. Непосредственно в самом КоАП будут закреплены общие принципы, а также перечень противоправных деяний, и меры наказания за их совершение (так называемая Особенная часть). Отдельно принимается Процессуальный кодекс РФ об административных правонарушениях, регулирующий вопросы рассмотрения таких дел и исполнения принятых по ним решений. При этом суммарный объем двух законопроектов оказался даже немного меньше действующего одного КоАП.
В первую очередь расширяется применение отечественного законодательства об административных правонарушениях в пространстве – к установленной им ответственности будут привлекаться в том числе иностранцы, совершившие за границей проступок, «направленный против интересов Российской Федерации», даже если законодательством соответствующей страны такое деяние вообще не считается нарушением. В настоящее время компетенция отечественных уполномоченных органов и судов ограничена территорией России, исключение касается только признаваемых на международном уровне коррупционных деяний в сфере бизнеса – предложение незаконного вознаграждения от имени юридического лица.
Многократно увеличивается и срок давности. Сейчас постановление по большинству деяний должно приниматься в течение двух месяцев со дня совершения, а решение суда – выноситься не позднее трех месяцев. Законопроект предусматривает увеличение основного срока давности до года. По многим экономическим правонарушениям наказание может налагаться даже через два или три года, а по коррупционным и антитеррористическим – шесть.
В то же время в Минюсте предлагают меры для снижения количества оштрафованных – в «целях реализации принципа гуманизма и обеспечения профилактической направленности» за впервые совершенные проступки, не отнесенные к категории грубых и при отсутствии отягчающих обстоятельств, штрафные санкции заменять предупреждением: «Данный подход предлагается также распространить на индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и их работников», – поясняют в ведомстве.
Более чем в три раза сокращается предельный срок назначения обязательных работ – бесплатно в общественных целях правонарушителя смогут заставить трудиться не больше 60 часов. От этой меры наказания освобождаются осуществляющие уход за инвалидами, все матери детей в возрасте до 14 лет (сейчас – только до трех) и многие другие категории. Они, а также несовершеннолетние, не могут подвергаться и административному аресту.
Гуманизм разработчики КоАП согласились применить и в отношении нарушающих российские законы мигрантов. В настоящее время многие даже формальные проступки (задержка в регистрации и прочие) караются административным выдворением без права въезда в течение нескольких лет. Высшие судебные инстанции многократно указывали на несоразмерность таких санкций и необходимость учитывать все обстоятельства дела, в том числе наличие у иностранца семьи в России и других. А Европейский суд признал недопустимым выгонять граждан в страны, в которых им грозит преследование (АПИ писало об этом – ЕСПЧ: диссидентов запретили выдавать тоталитарным режимам, Мигрантов из столичных регионов согласились высылать за второе нарушение). В Минюсте учли все требования как российских, так и европейских служителей Фемиды: согласно проекту выдворение не может применяться к иностранцам, имеющим детей-россиян, беженцам и получившим временное убежище, прибывшим в нашу страну «в экстренном массовом порядке», а также при наличии достаточных оснований полагать, что высланный иностранец «может быть подвергнут пыткам, бесчеловечным либо унижающим человеческое достоинство обращению или наказанию».
Все проступки сгруппированы в 36 глав Особенной части (сейчас их в два раза меньше – 17). Санкции за большинство нарушений для граждан практически не изменятся. Так, за неуплату административного штрафа (в минувшем году за это деяние наказывалось более 120 тысяч человек ежемесячно) нельзя будет применять административный арест – нарушителя ждут двукратный штраф или обязательные работы. Аналогичные санкции предусмотрены и за появление в парках или иных общественных местах в состоянии опьянения. Уличенные в вождении «под градусом» автомобилисты лишаются прав на два года и должны будут заплатить 30 тысяч рублей.
В свою очередь за многие иные нарушения Правил дорожного движения штрафы существенно возрастут. Так, минимальное превышение скорости обойдется в три тысячи рублей (в настоящее время – 500), въезд на закрытый железнодорожный переезд – пять тысяч (вместо тысячи) и так далее. Также для автомобилистов вводится накопительная система – аналог применявшихся в советское время так называемых «проколов» талонов предупреждения: три грубых дорожных нарушения считаются «систематическими» и караются лишением водительских прав на срок до полутора лет. Правда, в число «проколов» не включаются проступки, зафиксированные автоматическими камерами.
Чаще планируется применять и наказание в виде конфискации. В частности, водные суда могут забрать практически за любые нарушения правил рыболовства, бытовую технику и промышленное оборудование – в случае несанкционированного подключения к электросетям, средства связи – при отсутствии сертификата. Допускается изъятие незаконно установленных заградительных барьеров, шлагбаумов и иных сооружений, ограничивающих проезд или проход. Также вводится конфискация транспортного средства, владелец которого «не принял меры по исключению возможности совершения иным лицом преступления». Речь идет о вождении в пьяном виде, но исходя из формулировки, под «непринятием мер» может пониматься отсутствие гаража, сигнализации или просто оставление «четырехколесного друга» на улице. В ряде случаев имущество предлагается забирать, даже если оно не было орудием совершения или предметом правонарушения.
Также в КоАП включены новые проступки, а некоторые деяния становятся «резиновыми». Например, расширено толкование понятия «мелкого хулиганства» – им будет считаться в том числе «отправление естественных надобностей в общественном месте или другие действия, выражающие явное неуважение к личности или обществу, нарушающие общественный порядок или спокойствие граждан». Такая формулировка позволяет арестовать на 15 суток любого человека, поведение которого отличается от «эталонного». На федеральном уровне закрепляется и наказание за нарушение тишины и покоя граждан с 23 часов до 7 часов (штраф в сумме до двух тысяч рублей). В настоящее время санкции за это деяние устанавливаются субъектами Федерации.
Ужесточаются санкции для организаций и их должностных лиц (руководителей, главных бухгалтеров и иных). Например, штраф за нарушение порядка представления персонифицированной отчетности в Пенсионный фонд России (ежемесячно он налагается на 20 тысяч сотрудников компаний) увеличивается с 500 до пяти тысяч рублей (то есть в десять раз!). До двух тысяч придется заплатить главбуху за несвоевременную сдачу налоговой декларации, 8 тысяч – непредставление иных сведений в фискальное ведомство (16-кратное увеличение).
По более чем двумстам проступкам юридических лиц предусмотрены штрафы в сумме свыше миллиона рублей. Также вводится конфискация товаров без надлежащей информации для потребителей, за нарушение правил организованной перевозки группы детей автобусами, осуществление международных автомобильных перевозок без соответствующего удостоверения или карточки допуска, за многие другие проступки.
С другой стороны, согласно проекту нового КоАП, за одно деяние могут быть привлечены к ответственности либо компания, либо ее должностное лицо. Кроме того, вводятся понятия «продолжаемые и однородные правонарушения», за которые допускается налагать только один штраф или иное наказание. Тогда как в настоящее время многие административные органы практикуют применение кратных санкций. Например, за незаконное раскрытие списка из десяти человек (персональных данных) Роскомнадзор считает возможным наложить сразу десять штрафов.
Основными принципами нового КоАП провозглашаются законность, справедливость, соразмерность и гуманизм.
Однако многие закрепленные в концепции реформы начинания не вошли в законопроект. В том числе одна из основных проблем рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах – отсутствие состязательности. В настоящее время составившие протокол должностные лица не участвуют в судебном разбирательстве, а представленное ими «обвинение» зачитывает сам служитель Фемиды. В итоге подозреваемый и его защитник вынуждены по существу спорить с судьей, что девальвирует доверие к принимаемому в такой обстановке решению. На нарушение принципа состязательности неоднократно указывал Европейский суд по правам человека, а Минюст намерен был еще в прошлом году исполнить его предписания (АПИ писало об этом – ЕСПЧ: судья не должен быть обвинителем, Минюст обещает реализовать все предписания ЕСПЧ). Согласно же проекту нового процессуального кодекса, должностные лица вправе участвовать в судебном разбирательстве, а иные участники – задавать им вопросы. Суд даже может признать явку чиновника, полицейского или иного «обвинителя» обязательной, но безусловное участие таких лиц не предусматривается.
Неопределенной остается реализация и другого требования Европейского суда – предоставления подозреваемым в административных правонарушениях и потерпевшим бесплатной юридическое помощи. В Концепции предлагалось ввести процедуру назначения адвоката от региональной палаты, если суд сочтет его участие обязательным. В пояснительной записке также указывается на необходимость выделения бюджетных средств на финансирование услуг защитников, но в самом законопроекте права на бесплатного юриста не закреплены. Не реализованы планы введения института реабилитации лиц, незаконно привлеченных к административной ответственности.
Еще одной проблемой остается оспаривание постановлений об административном аресте. Согласно действующему КоАП они исполняются немедленно, то есть до вступления в законную силу. Реализовать право на подачу жалобы и рассмотрение дела апелляционной инстанцией осужденный может, только уже выйдя на свободу. Конституционный суд России многократно подтверждал легитимность такой нормы: «Правило о немедленном исполнении постановления об административном аресте уравновешено наличием гарантий скорейшего рассмотрения жалобы лица, подвергнутого этому наказанию», – отмечается в определениях высшей инстанции. В новом Кодексе она сохранилась.
Предполагается, что новый Кодекс РФ об административных правонарушениях вступит в силу с 1 января 2021 года.
По данным портала «Судебная статистика РФ», ежемесячно судами рассматривается около 576 тысяч дел об административных правонарушениях, 85 процентов подозреваемых признаются виновными. За большинство (72 процента) деяний налагается штраф, в 16 процентах случаев применяется административный арест, в 5,6 процентах – обязательные работы, 5,3 – лишение прав. Каждый двадцатый правонарушитель отделывается предупреждением.
Анастасия Роот, Коллегия адвокатов Pen&Paper
Очень важно, что впервые в КоАП вводятся принципы законности, гуманизма, равенства перед законом, справедливости и соразмерности наказания. Они направлены на дополнительную гарантию соблюдения прав привлекаемых к ответственности, а также вынесения справедливого и обоснованного решения.
Хотя текст все еще нуждается в доработке: как текстуальной, так и концептуальной. Так, например, Кодекс выделил виды правонарушений, являющиеся грубыми административными правонарушениями, и указал обстоятельства, препятствующие исполнению наказания. Но при этом так и не раскрыл понятия «малозначительного административного правонарушения», определив только, что вред и тяжесть его последствий не должны представлять существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Однако критерии «существенности» нарушения опять же не раскрыты, что приведет к возможности дифференцированного определения данных критериев (оставляет безграничным диапазон усмотрения) субъектами административной юрисдикции при принятии решения о привлечении к ответственности.
Выделена отдельная глава, посвященная административной ответственности несовершеннолетних. Для них предусмотрено наказание в виде «лишения специального права, предоставленного физическому лицу». Что за специальное право несовершеннолетнего, также не установлено, то есть регулирование, скорее всего, предполагается выстраивать далее «на ходу», исходя из правоприменительной практики.
Кроме того, Кодекс опирается во многих случаях на терминологию, определение которой отсутствует и в других нормативно-правовых актах. Например – «неприличная форма», занятие «проституцией», «блокирование» транспортных коммуникаций. Такой подход опять же вызовет правовую неопределенность при применении таких норм.
Также в некоторых случаях вызывают сомнение выбор и соразмерность видов наказания, предусмотренных за одно и то же правонарушение. Например, за некоторые проступки на юридических лиц может налагаться административный штраф до шестидесяти млн рублей либо административный запрет деятельности на определенный срок. При этом ни то, ни другое нельзя назвать адекватной мерой для составов правонарушений, за которые они предусмотрены.
В целом попытку реформирования законодательства об административных правонарушениях можно оценить положительно. Предложенные изменения направлены на систематизацию и стабилизацию согласованности норм, имеющих значительные пробелы. Глобальность реформы обусловлена, в большей степени, отсутствием единого регулирования в данной отрасли права. Однако отметим, что реформирование КоАП целесообразно проводить одновременно с Уголовным кодексом РФ, принимая во внимание назревшую необходимость либерализации отдельных статей последнего, касающихся деятельности предпринимателей, что, в свою очередь, позволит «снизить давление» на бизнес и заинтересовать предпринимателей вести деятельность в рамках правового поля.
Александр Передрук, юрист проекта «Апологии протеста»
Действующий Кодекс практически не содержит никаких процедур, что во многом допускает произвол. Например, суды придумывают мифические «стадии заявления ходатайств», ограничивая право на защиту. Явным недостатком, на который обращал внимание ЕСПЧ, является отсутствие стороны обвинения. В этих условиях ее роль вынужден брать на себя сам суд, что лишает его беспристрастности. В Концепции этот вопрос хоть и затронут, но слишком «аккуратно», и совсем непонятно, как он в итоге будет разрешен.
Другая структурная проблема – применение мер обеспечения производства по делу. В нынешнем виде доставление и задержание чаще всего производятся правоохранительными органами автоматически, без какой-либо оценки необходимости лишения человека свободы. Такое положение дел нельзя признать правомерным.
Вопросы исполнения наказания также требуют проработки. В частности, моментальное применение административного ареста до вступления в силу постановления суда фактически нивелирует право на его обжалование. Оно иллюзорно и не порождает за собой даже финансовые последствия – компенсации за незаконно отбытое наказание.
Важно, чтобы законодатели задумались об институте реабилитации. Необходимо создать более благоприятные условия – в том числе освободить истцов от уплаты госпошлины, предоставить возможность обращения в суд с альтернативной подсудностью (по месту жительства) при любых основаниях.
Всеволод Сазонов, советник Федеральной палаты адвокатов
Помимо сокращения составов правонарушений, изменения подходов к назначению наказаний и увеличения сроков давности до одного года к основным новеллам реформы законодательства об административных правонарушениях можно отнести расширение его действия в пространстве. Предусматривается, что к ответственности могут быть привлечены и иностранцы, совершившие антироссийские проступки за пределами нашей страны. При этом двойная ответственность за одно и то же деяние запрещена. Подобный механизм достаточно активно используется в некоторых государствах.
Также проект Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях предоставляет гарантию всем участникам производства по таким делам государственной защиты их прав и законных интересов. В ряде случаев такие услуги адвокатов предоставляются бесплатно, что, безусловно, является шагом вперед к реализации одного из основных принципов правового государства – права на получение квалифицированной юридической помощи. К категориям, имеющим право на получение бесплатной помощи адвокатов, относятся малоимущие, инвалиды, социально незащищенные лица, а также подлежащие принудительной госпитализации в медицинскую организацию.