13.04.2020
Регионы продолжают ужесточать карантинный режим для граждан и бизнеса. В Москве введен пропускной режим, иные субъекты Федерации закрыли въезд или запретили любые передвижения. Эксперты Совета Европы считают такие меры оправданными и направленными на охрану здоровья самих «изолируемых».
13.04.2020. АПИ — Не менее жесткие ограничения и карательные санкции для нарушителей введены в большинстве стран Европы и других континентов. Из-за карантина закрыты границы, гражданам запрещено гулять или даже выходить на улицу без особой необходимости. Фактически упразднена гласность судопроизводства – посетителей не пустят ни в здание Верховного суда США, ни в здание Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Впервые в истории христиане всего мира празднуют Пасху в режиме онлайн, а многие не смогут посетить усопших. Легитимность таких мер обсуждали участники Петербургского международного юридического форума (ПМЮФ).
Единых правил самоизоляции в России не существует, равно как главой государства не объявлен режим чрезвычайного положения. Поэтому в каждом субъекте Федерации региональные власти устанавливают свои ограничения. Например, еще 14 марта губернатор Краснодарского края Вениамин Кондратьев ввел запрет на любое передвижение, в том числе пешком: «Это нужно для того, чтобы вдруг возникшая неблагополучная эпидемиологическая обстановка в одном муниципальном образовании не смогла распространиться на другие», – объяснил свои действия губернатор.
В Мурманской области закрыт въезд в ряд городов, а все пребывающие из других регионов, в первую очередь вахтовики, должны пройти обязательный двухнедельный карантин в обсерваторах работодателей и смогут приступить к работе только после отрицательного результата анализа на коронавирус. Блок-посты с медиками появились и на дорогах Ненецкого автономного округа. Пропускной режим введен в Вологде и Череповце – автомобили, водители которых «не смогли объяснить цель своего визита», не пускают. В Псковской области запретили перемещение по территории иногородним, ограничено движение общественного транспорта, в Новгородской ввели режим самоизоляции для иногородних дачников. В Ленинградской области запретили походы в лес и на рыбалку.
Столичные власти приостановили работу почти всех застройщиков и ввели пропускной режим. Разрешения потребуются для поездки на работу и даже для передвижения по микрорайону. В личных целях, например, в магазин или на дачу, съездить можно только два раза в неделю, под каждую поездку заказывается отдельный пропуск. Универсальным «аусвайсом» признаются удостоверения государственных и муниципальных служащих, судей, адвокатов, нотариусов, частных охранников и журналистов.
А в Калининградской области, наоборот, отказались ограничивать работу строительных компаний: «Не секрет, что на достаточно большом количестве строек работают наши соседи, люди из стран СНГ. Их незанятость на стройке подразумевает какое-то времяпрепровождение. Это дополнительные для нас риски, в том числе по распространению инфекции», – констатировал глава региона Антон Алиханов. В Архангельской области с целью «уберечь граждан от необдуманных поступков в непростых экономических условиях» закрыли микрофинансовые организации, ломбарды и букмекерские конторы. Гражданам разрешили поездки на дачи, выходить за водой и колоть дрова.
Практически во всех регионах закрыты кафе и иные организации общественного питания, запрещено проведение публичных мероприятий, посещение храмов, ограничена работа торговли и других учреждений. В течение апреля россиянам не удастся легально ни постричься, ни помыться. В канун Пасхи запретили посещения кладбища (кроме как для погребения умершего).
Принятый 1 апреля федеральный закон ввел административную ответственность за нарушение правил поведения при введении режима повышенной готовности или в зоне чрезвычайной ситуации. На граждан за такие проступки районный суд вправе наложить штраф в размере от тысячи до 15 тысяч рублей. Составление протокола делегировано органам МЧС России и уполномоченным должностным лицам субъектов Федерации (органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций). Также ужесточены санкции за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства – в условиях карантина штрафы для граждан повышены до 40 тысяч рублей, юридических лиц – полумиллиона.
Но в ряде регионов ввели собственные меры ответственности. В Москве за невыполнение установленного мэрией режима самоизоляции штраф составит четырех тысяч рублей. Фиксировать передвижения «ослушавшихся» будут в том числе с помощью систем электронного мониторинга местоположения гражданина и использования системы городского видеонаблюдения. В этом случае протокол не составляется, а правонарушителю высылается соответствующий «счет» (так же как и при автоматической фиксации нарушений Правил дорожного движения).
Принятый в Санкт-Петербурге городской закон о штрафах (также четыре тысячи для граждан) вступит в силу только 19 апреля. Более того, градоначальник не просто приказал закрыть, а запретил гражданам посещать парки, кафе и иные общественные места. За такие проступки уже налагаются штрафы. Причем полиция и суды квалифицируют эти деяния как нарушение санитарного законодательства, тогда как даже городские власти считают возможным применение санкций только как несоблюдение правил поведения в зоне чрезвычайной ситуации. Например, на 15 тысяч рублей оштрафовали петербурженку Этери Тертерян, которая вывела свою собаку в близлежащий фактически открытый Таврический парк. Равно как и вернувшуюся из Норвегии студентку, в нарушение двухнедельного режима самоизоляции устроившую вечеринку в общежитии.
В ряде случаев суды снижают санкции ниже нижнего предела или, указав на неправильную квалификацию и отсутствие у полиции права составлять протоколы за соответствующие проступки, возвращают материалы. Такая положительная практика сложилась, в частности, в Татарстане. В свою очередь игнорирующие запрет на работу в карантин компании (те же кафе, бары и другие) отделываются, как правило, «легким испугом»: суды назначают административное приостановление деятельности на месяц, в течение которого нарушители и так не вправе были работать.
Юристы сомневаются в легитимности введенных в регионах запретительных мер и санкций – согласно Конституции России, объявлять чрезвычайное положение и ограничивать права вправе только глава государства. Этого мнения придерживается даже глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас (АПИ подробно писало об этом – Карантинная легализация). Распоряжения градоначальников Москвы и Санкт-Петербурга уже оспорены в суде, но рассмотрение административных исков правозащитников в условиях карантина может затянуться.
Министр юстиции России Константин Чуйченко считает особые меры оправданными: «Надо более широко использовать крайне забытый во многих отраслях права институт – крайнюю необходимость. Когда речь идет о предотвращении значительного вреда, можно на законных основаниях вести речь о поражении в правах. Уже сейчас возникает вопрос о совершенствовании действующего международного правового регулирования. Такая работа может быть запущена на одной из профильных международных площадок, как только это позволит сделать обстановка. Итогом должна стать подготовка проекта международного договора. Если этого не сделать, страны могут столкнуться с практикой двойных стандартов: одни и те же акты в ряде государств будут признавать легитимными, а в других – воспринимать как умаление прав и свобод человека. Но все ограничения, которые сейчас вводят государства, должны производиться на основании четко прописанных процедур для сохранения демократии», – заявил на пленарном заседании ПМЮФ Константин Чуйченко.
Схожего мнения придерживается и его заместитель – Уполномоченный России при ЕСПЧ Михаил Гальперин: «Появляются новые, достаточно неожиданные конфликты фундаментальных прав. Например, тот конфликт, который мы раньше и представить не могли, – права на жизнь и здоровье, с одной стороны, с правом на свободу передвижения, с другой. Часто в этой ситуации люди, общество, сами требуют ограничений. Оправданный в этой ситуации страх, чувство неопределенности, которые есть у наших граждан, оказывают часто давление на органы власти на местном уровне, региональном уровне, на уровне национальных властей», – убежден Михаил Гальперин.
Полномочный представитель Президента России в Конституционном суде России Александр Коновалов оценивает ситуацию философски: «По существу соблюдение установленного во многих странах режима самоизоляции – простейшая схема действия права: как исполнить требования, которые явно являются общественно полезными, важными и значимыми, но в то же время требуют от меня определенного ограничения моих прав, интересов и отдельных аспектов благополучия?» – рассуждает Александр Коновалов.
Схожие проблемы испытывают и страны Старого Света. «Иногда государствам приходится отказываться от старых противокарантинных правил, другие страны принимают новые законы, которые пока что не опробованы в реальных сценариях. Верховенство права имеет критически важное значение в борьбе с этой пандемией. По мере того, как страны борются с этим вирусом, возникают многие социальные вопросы, для ответа на которые надо использовать этические, законодательные, правовые и другие подходы», – констатирует генеральный директор Всемирной организации здравоохранения Тедрос Адханом Гебрейесус.
Возможность принятия чрезвычайных мер и ограничения прав граждан поддержал председатель ЕСПЧ Линос-Александр Сицилианос. А вот по словам представителя Директората по противодействию преступности Совета Европы Яна Кляйсена, «у Совета Европы нет ни вакцины, ни лекарства, которые защитят вас от коронавируса»: «Но у нас есть вакцина – это Конвенция по правам человека. И у нас есть конвенции, которые дают возможность защитить наше общество, наш образ жизни от этой пандемии», – заключил Ян Кляйсен.
По мнению генерального секретаря Совета Европы Марии Пейчинович-Бурич, закрепленные в Европейской конвенции ключевые права не могут быть отстранены: «Но они могут быть действенны только в соответствующих им подходах. Нам необходимо сделать всё от нас зависящее, чтобы эпидемия не привела к ослаблению демократических основ. Любые ограничения должны четко соответствовать только лишь законным целям защиты общественного благосостояния. Это касается и свободы волеизъявления, создания общественных организаций и защиты личной информации. Пандемия создает чрезвычайную ситуацию – в политическом аспекте гражданские права сохраняются, но в объективной точке зрения возникают препятствия их реализации», – отмечает глава Совета Европы.
По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в мире зафиксировано более 1,8 млн заболевших коронавирусом COVID-19, уровень летальности оценивается в 6 процентов.
В России зарегистрировано 18,3 тысячи инфицированных, 130 человека умерло, почти 1,4 тысячи выздоровело. Проверено более 5,1 млн человек, 494 тысяч находились под медицинским наблюдением.
Линос-Александр Сицилианос, председатель Европейского суда по правам человека
Одно из обязательств государств – обеспечить право на жизнь и защиту здоровья. Чтобы выполнить эти обязательства, государства ввели ограничения на свободу передвижения. Учитывая масштабы кризиса, такие ограничения имеют законную цель, и в большинстве случаев они соответствовали основам демократического общества. Но они должны носить временный характер и быть отменены после окончания кризиса. Государства также вправе регулировать въезд иностранцев и возможность выезда своих граждан.
Нахождение правильного баланса между защитой общественного здравоохранения и правами отдельного человека – нелегкая задача. Запрет на собрания также пропорционален масштабу кризиса. Вакцинация и принудительное лечение могут нарушать некоторые конвенции, но такие меры должны не приносить горький результат, а быть обусловлены медицинскими соображениями. Закрытие детских садов, школ и университетов с точки зрения Европейской конвенции также является вмешательством в права человека, но соизмеримо текущей ситуации. Негативному воздействию подвергнется и деятельность судов.
Некоторые государства уже временно отменяют некоторые положения Всеобщей декларации прав человека. В этом случае они должны получить рекомендации эксперта Европейского сообщества. В будущем ЕСПЧ будет вынужден оценивать справедливость таких мер.
Текущий кризис является беспрецедентным. Проблемы, которые стоят перед нами, огромны, но мы должны решать их вместе. В то же время надо помнить, что Европейская декларация о правах человека предполагает основополагающие ценности Европы XXI века. Мы должны и сохранить наши ценности, и бороться с кризисом. В этом и заключается наша цель.
Татьяна Москалькова, Уполномоченный по правам человека в России
Очень важно понять правовой статус регламента ограничений прав и свобод, регламента карантина. Какие будут действовать контрольные механизмы за соблюдением прав человека? Какие обязанности должно государство выполнить? В том числе, наверное, введение ответственности за распространение фейковой информации, потому что она сеет панику и приводит к дестабилизации общественного спокойствия.
В условиях борьбы с эпидемией мы получили новый набор прав – в России приняты шесть федеральных законов, три Указа Президента России и несколько актов Правительства России. Они ввели новые гарантии для граждан, оказавшихся в сложных условиях. Очень важно, чтобы соблюдалась соразмерность мер. Так, в ряде регионов введение пропускного режима ввело много сложностей.
Две точки зрения было по вопросу возвращения россиян на Родину. Одни считали, что это приведет к увеличению числа зараженных, иные – что каждый гражданин имеет право вернуться в свою страну. Мы готовы доставить находящихся в России иностранцев в государства их гражданства, но они пока отказываются их принимать. Было важно закрепить в международном акте норму, обязывающую государства принять своих граждан.
Предложения утилитарного плана позволяют нам выйти на возможность разработки или протокола Европейской Конвенции по правам человека или даже самостоятельной Конвенции по правам человека в условиях распространения смертоносной инфекции или эпидемии. У нас есть только международный акт ООН, который распространяется на действия, которые связаны с послевоенным и военным временем.
Александр Передрук, юрист проекта «Апологии протеста»
Конечно, складывающаяся ситуация с пандемией носит беспрецедентный характер. Но все предпринимаемые меры должны быть соразмерны и необходимы основам демократического общества. Большинство вводимых ограничений, по моему мнению, в этом плане обоснованны и разумны. В некоторых странах установлен более, в иных – менее суровый режим.
Другой вопрос – каким образом эти ограничения вводятся. В некоторых случаях это демонстрирует неспособность властей принимать важные решения, многие принимаются с большим опозданием и оказываются неэффективными. Никто не объясняет, почему вводятся те или иные ограничения, какими данными они обосновываются. Равно как недоумение вызывает непоследовательность действий органов власти. Например, запрещая петербуржцам гулять в парках даже на безопасном друг от друга расстоянии, государство не отменяет призыв в армию – уже сейчас молодые люди в большом количестве приходят в военкоматы, создавая тем самым риск распространения коронавирусной инфекции.
Введенные административные санкции явно драконовские и также непоследовательны. Многие деяния совершенно неправильно квалифицируются как нарушение санитарного законодательства, за которое налагается штраф минимум в 15 тысяч рублей. При рассмотрении таких дел не учитываются последствия и индивидуальные особенности. Например, игра отца с ребенком на детской площадке не повлекла и не могла повлечь ни нарушений общественного порядка, ни распространения инфекции – они ни с кем и ни с чем не контактировали. Штраф в 15 тысяч в такой ситуации явно не оправдан и демонстрирует пренебрежение государства к интересам граждан.