18.05.2020
Со следующего года санкции за многие проступки граждан и бизнеса существенно снизятся – Министерство юстиции РФ согласилось отказаться от жестких мер, предусмотренных проектом нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Тем не менее многие существенные противоречия остались нерешенными.
18.05.2020. АПИ — По итогам общественного обсуждения представленного в феврале проекта Кодекса (АПИ писало об этом – Административный переворот) граждане и компании представили более тысячи различных замечаний. Но только половина из них была полностью или частично учтена.
Основные претензии касались многократного ужесточения санкций по большинству деяний, прежде всего для бизнеса. Так, по двумстам проступкам юридических лиц предлагалось повысить штрафы до миллиона рублей и выше, некоторые из них увеличивались в десятки раз. За ряд правонарушений вводилась конфискация как товаров, так и транспортных средств и иных «орудий» совершения. Тогда как концепция реформы Кодекса РФ об административных правонарушений (КоАП) ставила задачу «критически оценить и пересмотреть на основе анализа реальной правоприменительной практики действующие санкции с целью определения обоснованности и правомерности существенного ужесточения за прошедшие годы практически всех мер административной ответственности (административных наказаний)».
В юридическом ведомстве признают, что большинство замечаний поступили именно в отношении Особенной части Кодекса и были учтены: «По результатам публичного обсуждения проекта решено согласиться с необходимостью снижения до действующего уровня размеров административных штрафов по тем составам административных правонарушений, по которым предусматривалось их повышение», – утверждают в Минюсте.
Правда, чиновники не торопятся придавать гласности исправленный текст документа, а опубликованный сводный отчет свидетельствует об игнорировании многих предложений участников общественных дискуссий. Так, гостиницы, опоздавшие с регистрацией постояльцев, предлагается штрафовать на 200 тысяч рублей, тогда как сейчас для должностных лиц отелей штраф составляет всего пять тысяч рублей. Отклоняя предложение о снижении санкций, в юридическом ведомстве заявили, что они «соответствуют степени общественной вредности данного правонарушения». Соразмерным чиновники сочли и двухмиллионный штраф за нарушение прав потребителя, повлекшее причинение вреда его жизни или здоровью.
С другой стороны, общий размер санкций за многие деяния благодаря принятию КоАП снизится. Он впервые урегулирует проблему применения сразу нескольких санкций за одинаковые проступки. Например, за непредставление сведений о двадцати сотрудниках в военкомат на руководителя сейчас может налагаться сразу двадцать, пусть даже мизерных штрафов. Аналогичное применяется наказание за нарушение законодательства о персональных данных и во многих иных сферах. Новый Кодекс квалифицирует такие проступки как «продолжаемые и однородные правонарушения» и допускает только однократное применение пусть и увеличенных по размеру санкций.
Исключается и по существу двойное наказание за нарушения налогового законодательства. В настоящее время, скажем, за несвоевременную сдачу отчета на компанию по Налоговому кодексу РФ может налагаться штраф в процентном отношении к сумме налога, а на руководителя, бухгалтера или иное ответственное лицо – административный в сумме до 500 рублей. Такие же санкции предусмотрены за непредставление запрошенных фискальным ведомством материалов (на компанию по 2000 рублей за каждый документ и 500 – на должностное лицо), персонифицированных данных в Пенсионный фонд России и многие другие деяния.
По итогам общественного обсуждения Миниюст согласился не повышать санкции для сотрудников корпоративных налогоплательщиков, но одновременно чиновники заявили о планах «исключить из отраслевых федеральных законодательных актов нормы об административной ответственности с перенесением соответствующих составов в КоАП». Таким образом, суммарное наказание за многие проступки в налоговых и иных сферах существенно снизится.
Кроме того, впервые в течение года уличенным в негрубых и выявленных в ходе проверки правонарушениях гарантируется замена штрафа на предупреждение. В настоящее время такая привилегия предоставлена только субъектам малого и среднего предпринимательства. В первоначальном проекте КоАП решение вопроса о замене делегировалось соответствующим уполномоченным органам и суду.
Вместе с тем чиновники отклонили и многочисленные предложения об еще большем ужесточении наказания за некоторые проступки. Так, юристы ПАО «Лукойл» указали на несоразмерно низкие штрафы за полсотни правонарушений, в том числе занятие проституцией и содержание борделей, злоупотребления в ходе выборов, незаконные действия по усыновлению ребенка или передаче его под опеку, нарушения санитарного законодательства и правил продажи лекарств, самовольное подключение к энергосетям и их повреждение, незаконное ограждение проходов и дорог, обман потребителя, нахождение в состоянии опьянения на улице, нарушение правил охраны окружающей среды и пожарной безопасности в лесах, заведомо ложный вызов спецслужб и многие иные. Причем в нефтяной компании апеллируют к Европейской конвенции: «Права должны быть практическими и эффективными, а не теоретическими и иллюзорными, применяемые государством меры должны быть пропорциональными достигаемой поставленной цели. В нарушение указанных требований размер наказания в некоторых статьях установлен в неоправданно низком размере, не соответствующем тяжести совершенного административного правонарушения и не способствующем пресечению правонарушений в будущем», – убеждены в ПАО «Лукойл». В Министерстве юстиции РФ с такими доводами не согласились.
В ходе общественного обсуждения высказывалась идея о введении отдельной санкции за нарушение Правил дорожного движения, повлекшее причинение материального ущерба, в том числе наезд на транспортное средство, съезд в кювет по причине несоблюдения безопасной скорости движения и другие. Но в юридическом ведомстве напомнили о применении норм гражданского законодательство о возмещении имущественного ущерба. А Екатерина Кириченко выступила с инициативой распространить вводимые для средств массовой информации санкции на владельцев любых виртуальных ресурсов. «Существует огромное количество отраслевых порталов, сайтов ассоциаций, информационно-аналитических сайтов, которые не нарушают законов РФ и при этом являются уважаемыми и цитируемыми экспертами в своих секторах (отраслях и так далее). И при этом они не являются зарегистрированными СМИ», – отмечалось в предложении. Минюст не усмотрел оснований для такого расширения.
Серьезное недовольство экспертного сообщества вызвало отсутствие в проекте нового Кодекса одного из конституционных принципов – презумпции невиновности. Тогда как согласно действующему закону, привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, в его пользу толкуются и все неустранимые сомнения. Соглашаясь восстановить эту норму в КоАП, в Минюсте пояснили, что принцип невиновности был урегулирован в проекте Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях.
Как и в настоящее время, такая презумпция не распространяется на собственников транспортных средств, допущенные с участием которых правонарушения зафиксированы с помощью фото- и видеокамер. Однако использовать соответствующие записи можно будет, только если специальные технические средства действительно работают в автоматическом режиме – без какого-либо непосредственного воздействия на них человека, независимо от действий оператора или пользователя прибора, а также размещены в установленном порядке и фиксируют все нарушения в зоне своего обзора.
Ряд доработок направлен на защиту прав добросовестных граждан. Например, мелким хулиганством теперь будет считаться нарушение тишины и покоя граждан с 23 часов до 7 часов в форме бездействия. «Такая формулировка позволит привлекать к административной ответственности и тех, кто не предпринимает необходимых действий для обеспечения тишины (например, оставляет на длительный период в своей квартире собаку, которая громким лаем или воем в ночное время беспокоит соседей, либо не принимает меры по отключению неоднократно сработавшей неисправной сигнализации автомобиля)», – отмечается в заключении юридического ведомства.
С другой стороны, из первоначально предложенной редакции КоАП исключена ответственность за необоснованный отказ либо уклонение от рассмотрения требований потребителя. По мнению экспертов, ни один закон не обязывает компании рассматривать требования клиентов, которые всегда вправе обратиться в суд. «Установление указанной нормы означает нарушение принципа справедливости, ущемление прав продавца и коррупциогенный фактор, так как по смыслу указанной статьи именно чиновник, а не суд, будет замещать собой орган правосудия», – отмечали участники общественного обсуждения. В Минюсте признали, что спорная норма позволяет «чрезмерно широкое толкование, которое может повлечь неоднозначную правоприменительную практику».
В свою очередь, в юридическом ведомстве не пожелали отказывать от распространения отечественного законодательства на весь мир – возможности привлечения к ответственности в том числе иностранцев, совершивших за границей проступок против России. Специальные меры планируется ввести за правонарушения в Арктике, Антарктике и в космическом пространстве.
Более того, уличенные в нарушении правил поведения болельщики могут на срок до семи лет лишиться права не только посещать соревнования на территории нашей страны, но и выезжать за границу в период проведения спортивных мероприятий в других странах. По мнению экспертов, такой подход противоречит принципам международного права и нарушает иностранный суверенитет. Ведь на территории других стран могут существовать свои правила допустимого и недопустимого поведения зрителей на спортивных мероприятиях. Кроме того, российский суд вправе назначить такое наказание совершившему соответствующий проступок в нашей стране иностранцу. В Минюсте отклонили эти возражения: «Расширение сферы применения наказания в виде административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований направлено на обеспечение реализации как превентивной функции законодательства об административных правонарушениях, так и принципа неотвратимости наказания», – заявили в ведомстве.
Сохраняется и особая «привилегия» – полное освобождение государственных и муниципальных органов, казенных учреждений, Банка России и государственных внебюджетных фондов от административной ответственности, даже когда проступки совершены в отношении граждан и бизнеса. В ПАО «Интер РАО» и Ассоциации компаний розничной торговли (АКОРТ) расценили такой подход как нарушение конституционного принципа равноправия. «Возникает риск невозможности привлечения к административной ответственности (в том числе за самовольное подключение, нарушение правил введения ограничений и др.) таких потребителей энергоресурсов, как воинские части, исправительные учреждения и прочие казенные учреждения», – жаловались энергетики. Отклоняя эти доводы, чиновники заявили, что такие юридические лица получают исключительно бюджетное финансирование и не могут самостоятельно распоряжаться средствами.
По данным портала «Судебная статистика РФ», в 2019 году суды общей юрисдикции рассмотрели более 7 млн дел об административных правонарушениях, 5,9 млн лиц (84 процента) признано виновными. Общий размер наложенных штрафов превысил 83 млрд рублей, 925 тысяч человек подвергнуто административному аресту, 327 тысяч приговорено к обязательным работам. Почти 73 тысячи водителей лишены прав, 10 тысяч должностных лиц дисквалифицировано, деятельность 12 тысяч организаций была приостановлена.
Также рассмотрена 231 тысяча жалоб на постановления должностных лиц, более половины из них отнесены или изменены.
Арбитражные суды удовлетворили 62,6 из 103,6 тысячи заявлений (60 процентов) о привлечении к административной ответственности компаний и индивидуальных предпринимателей. Незаконными признаны 17,2 из 42 тысяч (41 процент) обжалованных решений внесудебных органов.
Игорь Горохов, управляющий юрист Capital Legal Services
Публичное обсуждение проекта Кодекса на деле практически не изменило логику его построения, большинство поправок носят лишь технический характер. Например, решение продублировать норму о презумпции невиновности в КоАП при наличии точно такого же положения в новом Процессуальном кодексе принципиального значения для правоприменительной практики иметь не будет.
Тем не менее предоставленная бизнесу возможность прокомментировать проект всё же привела к «смягчению» отдельных его положений. Так, к позитивным трендам можно отнести, например, решение не повышать штрафы по ряду составов, а также исключение из проекта явно избыточного состава о «нарушении иных прав потребителей», широкая формулировка которого открывала бы возможность для произвола в отношении бизнеса.
Можно положительно оценить и повышение качества фиксации правонарушений в сфере дорожного движения, удельный вес которых в общем объеме традиционно высок. Если предложения будут реально исполнены на практике и носители информации об обстоятельствах таких нарушений будут усовершенствованы, доказывание может действительно стать значительно легче для обеих сторон административного процесса.
К сожалению, в сводке предложений Минюст не сказал о судьбе норм, увеличивающих штрафы для нарушителей ПДД. Возможно, законотворцы прислушаются к многочисленным комментариям позднее, при финализации проекта, учитывая, что среди критиков в этой части сам премьер-министр Михаил Мишустин.
В целом процедура обсуждения нового КоАП являлась в большей степени формальностью, цель которой – подчеркнуть вовлечение общественности и бизнеса в нормотворческую деятельность. Говорить о значительном улучшении реального правового положения привлекаемых к ответственности лиц по итогам обсуждения, к сожалению, не приходится.
Владимир Соловьев, юридическая группа «Яковлев и Партнеры»
Самое важное изменение – долгожданное закрепление принципа презумпции невиновности привлекаемого к административной ответственности. До сих пор гражданам и организациям фактически приходится доказывать свою невиновность исключительно на стадии обжалования постановления.
Не менее важным нововведением является и административная ответственность за нарушение тишины и покоя граждан, например, за работающую на протяжении всей ночи автомобильную сигнализацию или лай собаки. По моему мнению законом должны быть урегулированы все сферы жизни граждан и общества. В противном случае, утратив надежду на правовое разрешение подобных проблем, граждане «решают» проблемы своими силами, зачастую не совсем законными методами. Гражданам отныне придется отремонтировать свои неисправные автомобильные сигнализации, заняться дрессировкой своих питомцев, зато соседи смогут спать спокойно, зная, что в их руках имеются законные рычаги воздействия на нарушителей.
Мне не кажется, что новая редакция КоАП будет немного строже, но справедливее. Санкции не повысили, что особенно важно в сложившейся экономической ситуации. Предусмотрена обязательная замена штрафа на предупреждение за впервые совершенное правонарушение, что позволяет с осторожностью говорить о некой либерализации Кодекса. К радости автомобилистов, урегулирован вопрос фотофиксации правонарушений в сфере ПДД – камеры должны будут работать без какого-либо непосредственного воздействия человека и фиксировать все нарушения в зоне обзора независимо от действий оператора или пользователя прибора. Иными словами, налагать штрафы в упрощенном порядке за зафиксированные «пешими» сотрудниками ГИБДД и нестационарными камерами проступки будет невозможно.
А вот концепция административного процессуального кодекса, на мой взгляд, не реализована. Ведь участникам таких дел приходится обжаловать отдельно постановления и сопутствующие процессуальные решения, прежде всего – предписания. Надеюсь, что новая редакция КоАП будет более системной, монолитной, и в нее не будут вноситься изменения так же часто, как в действующую редакцию.
Также важно отметить сам факт участия в обсуждении проекта большого количества граждан и организаций. Это свидетельствует о серьезном социальном запросе к государству, а также о вовлеченности и заинтересованности граждан в законотворческом процессе.