09.11.2020
До срабатывания так называемой регуляторной гильотины осталось всего полтора месяца. Уже с 1 ноября вступил в силу специальный федеральный закон, защищающий бизнес от произвольного нормотворчества чиновников. Но большинство зачастую неопределенных, противоречивых и даже незаконных требований останется без изменений.
09.11.2020. АПИ — Проект масштабного обновления по существу всей нормативно-правовой базы презентовали на Петербургском международном экономическом форуме в июне 2019 года. За полтора года ведомствам предписали отменить морально устаревшие правовые акты, а также переписать все действующие. Опуститься «регуляторная гильотина» должна 1 января 2021 года – в этот день все подзаконные нормативы, принятые до этого года, автоматически утратят силу (АПИ писало об начале этой реформы – За полтора года чиновники должны переписать все требования к гражданам и бизнесу).
Новый федеральный закон, вступивший в силу 1 ноября, устанавливает принципы введения новых обязательных требований осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таковыми признаны законность, обоснованность, правовая определенность и системность, открытость, предсказуемость и исполнимость. В частности, запрещается применять содержащиеся в не опубликованных в установленном порядке нормативных правовых актах требования. Сами такие документы должны быть ясными, логичными, понятными и не приводить к противоречиям при их применении. А на федеральные ведомства возлагается обязанность издавать официальные разъяснения, для которых установлен асимметричный принцип применения: компании вправе не подчиняться толкованию чиновников, тогда как для надзорных органов оно является обязательным.
Дополнительные гарантии появятся с 1 февраля 2021 года: любые новые обязательные требования будут вступать в силу только два раза в год – с 1 марта и 1 сентября, и при условии официального опубликования соответствующего документа не ранее чем за три месяца.
Также планируется сформировать и опубликовать реестр обязательных требований. В нем подробно должны описываться установленные условия, ограничения, запреты и требования осуществления предпринимательской или иной деятельности, категории обязанных соблюдать их лиц, сфера регулируемых общественных отношений и видов экономической деятельности, ответственность за нарушения, информация о контрольных и регулирующих государственных органах, ссылки на правовые акты и так далее. Однако представить такую информацию к 1 апреля 2021 года предписывается только четырем ведомствам – МЧС России, Роструду, Роспотребназдзору и Росаккредитации. Когда новый реестр будет создан в полном объеме, не определено.
Вместе с тем многие закрепленные в законе принципы остаются по существу декларационными и неопределенными. Например, не устанавливается, в какой срок или при каких условиях чиновники должны издавать официальные разъяснения. Не ясно, обязаны ли они вообще толковать принятые нормативные акты по запросам частных компаний, которые должны эти акты исполнять. Равно как игнорирование таких запросов или предоставление отписок органами власти не освобождает таких лиц от ответственности.
Кроме того, вступивший в силу федеральный закон предусматривает много исключений. В первую очередь все эти гарантии не применяются при угрозе чрезвычайных ситуаций и режиме повышенной готовности. То есть в условиях непрекращающейся пандемии Роспотребнадзор или региональные власти смогут произвольно вводить любые ограничения, публикуя соответствующее решение в день его вступления в силу. Практика свидетельствует, что многие из них неисполнимы или противоречивы, причем сами чиновники уклоняются от разъяснений (АПИ неоднократно писало об этом – Коронакарантин – 2-я серия, Введенный общероссийский «масочный режим» столкнулся с антитеррористическими требованиями).
Игнорировать принципы нормотворчества разрешается в сфере внутренних дел и противодействия преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, гражданской обороны, осуществления оперативно-разыскной деятельности, государственной безопасности и охраны, обороны, государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества, противодействия легализации преступных доходов, антитеррористической защищенности объектов, использования атомной энергии и охраны важных государственных объектов, частной охранной деятельности и так далее. Вне общих правил будут издаваться клинические рекомендации, обязательные стандарты и правила оказания медицинской помощи, федеральные государственные образовательные стандарты, а также международные стандарты финансовой отчетности и аудита.
Без регулирования останется нормотворчество в налоговых и таможенных правоотношениях. Хотя в этих сферах установлены порой более жесткие гарантии, защищающие соответствующих лиц от произвола чиновников. Например, согласно Налоговому кодексу РФ, соответствующие нормативные акты вступают в силу не ранее чем через месяц после официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода.
С другой стороны, с 1 ноября впервые урегулировано применение экспериментальных правовых режимов, или так называемых регулятивных песочниц. Отдельным законом разрешается вводить льготный порядок применения общих требований определенной группой лиц или на отдельной территории.
Такой режим ориентирован на внедрение новых технологий, применение которых не может регулироваться действующими нормативными актами. Первую «песочницу» в феврале 2018 года запустил Банк России – разрешил использование сервиса, позволяющего дистанционно управлять полномочиями по счетам корпоративных клиентов. В отсутствие федерального закона соответствующий приказ регулятора прошел регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В экспериментальном режиме предполагается внедрение и так называемого цифрового рубля. «Инициировать пилотирование в «регулятивной песочнице» может любая организация, разработавшая или планирующая использовать инновационный финансовый сервис или технологию», – отмечают в Банке России.
В то же время эксперты напоминают, что экспериментальным правовым режимом можно считать открытие Инновационного центра «Сколково», участники которого имеют ряд налоговых льгот, особый порядок лицензирования и даже въезда иностранцев. Равно как отдельные привилегии установлены для резидентов специальных административных районов, созданных на Октябрьском острове в Калининграде и острове Русский в Приморье.
Активно прошла работа по «казни» старых нормативных актов. Всего планировалось отправить на «гильотину» 20,4 тысячи документов СССР и РСФСР. В первый «черный список» уже утративших силу с 1 февраля вошло 1259 постановлений, принятых Советом народных комиссаров, ВЦИК, Советом министров, Правительством России и иными органами власти с 1917 по 2002 годы. Среди них, в частности, декрет 1918 года «О Революционном трибунале печати», принятые в 1920 году Общие экономические и юридические условия концессий, утвержденное в 1921 году положение о домах отдыха и многие другие.
Проводя ревизию, чиновники и эксперты выявили многочисленные документы «советской эпохи», которые продолжают регулировать отдельные правоотношения. Например, Шестой кассационный суд в июне этого года уличил Дамира Муртазина в нарушении Правил содержания собак и кошек, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР 40 лет назад. Его обязательность подтвердило и Правительство России. Банк России не торопится отменять и Положение о переводном и простом векселе, утвержденное Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Народных Комиссаров СССР в 1932 году и до сих пор регулирующее оборот таких ценных бумаг в России.
Немалый объем «исторических» документов устанавливает действующие социально-трудовые гарантии и льготы. По словам Константина Чуйченко, курирующего от Правительства России проект «регуляторной гильотины», все они будут сохранены. «Из перечней под отмену были также исключены акты, имеющие правоустанавливающий характер, регулирующие вопросы исторического и культурного наследия, определяющие перечни памятников истории и культуры, памятных дат и праздников. А также не содержащие норм права, но формально изданные в форме постановлений либо ведомственных приказов. Чтобы качественно подготовить проекты постановлений, коллегам из Минюста пришлось в ручном режиме проверять каждый акт в архивах», – заявил Константин Чуйченко.
Обновление – издание новых нормативных актов, идет меньшими темпами, чем «казнь». В частности, по данным Роспотребнадзора, в настоящее время действует 424 санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов в различных сферах деятельности, все они 1 января утратят силу. Так, постановление, подписанное премьер-министром России Михаилом Мишустиным в начале октября, «приговорило» сразу 110 СанПиНов, в том числе определяющих требования к школьному питанию и самому обучению. В то же время ведомство актуализировало только 85 и разработало 41 новый санитарный стандарт. Такая реформа призвана оптимизировать нормативную базу. Например, вместо более 300 гигиенических нормативов будет введено всего восемь санитарных правил по основным направлениям – услугам и общественному питанию, условиям проживания и содержания территории, труда и производственным процессам, воспитания и обучения детей и подростков, радиационной безопасности, транспорта, требования для «специальных объектов. Только в единый акт в сфере общественного питания планируется включить актуализированные требования 17 действующих СанПиНов. «В пересмотренных и актуализированных документах исключены положения, носящие описательный характер, а также методики и технологии реализации обязательных требований. Все вышеперечисленное перенесено в методические рекомендации, работа над которыми в настоящее время продолжается экспертным сообществом», – поясняют в Роспотребнадзоре.
На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в рамках «регуляторной гильотины» на публичное обсуждение было представлено 523 документа.
Илья Кавинский, Адвокатский кабинет Кавинского И.Н.
В России не первый раз «запускают» регуляторную гильотину, и это, насколько мне известно, еще ни разу не приводило к правовому вакууму. Не стоит ожидать его возникновения и в этот раз.
Существующая система органов государственной власти имеет в качестве основного показателя эффективности не отмену ограничений для участников оборота, а количество привлеченных к ответственности и выявленных нарушений. Поэтому эта система не даст возникнуть ситуации, когда оборот каких-то давно известных товаров, работ или услуг не будет регулироваться. Другой вопрос, насколько такое регулирование окажется адекватным и какие реальные цели будет преследовать.
Из закрепленных в федеральном законе принципов внимания заслуживает разве что порядок вступления в силу устанавливающих обязательные требования нормативных правовых актов. Благодаря им новые правила не будут для бизнеса совсем внезапными. Вместе с тем нужно признать, что трех месяцев не всегда достаточно, а потому этот срок должен постепенно увеличиваться.
Предоставление привилегий участникам экспериментальных правовых режимов («регулятивных песочниц»), безусловно, может привести к нарушению принципа равноправия участников рынка. С другой стороны, крупные компании и так имеют мощный лоббистский ресурс и сейчас могут получать в отношении себя какие-то льготы. Тогда как экспериментальный правовой режим должен вводиться федеральным законом и распространяться либо на определенную территорию, либо на группу лиц. Надеюсь, что такие законы будут определять объективные критерии отнесения участников предпринимательской деятельности к привилегированной группе, а не жесткий список «участников эксперимента».
Егор Редин, управляющий партнер юридической компании «Позиция Права»
Закрепленные во вступившем в силу федеральном законе принципы нельзя назвать новшеством в российском праве – большинство из них так или иначе вытекали из Конституции России и обязательных для нашей страны международных актов (в том числе Европейской конвенции). Вот только вопрос – будут ли перечисленные принципы исполняться на деле без отклонений. С одной стороны, законность и открытость – это фундаментальные основы любой правовой системы, с другой – какой бы простой истиной это ни казалось, органами власти нередко принимаются достаточно противоречивые нормативные акты.
Не исключено, что «регуляторная гильотина» может сработать чересчур радикально и создать неопределенность в ситуациях, когда старые правовые акты уже отменены, а новые еще не вступили в силу. Законодатель обезопасил граждан и компании от излишне резвого применения санкций в таком случае: вне зависимости от того, отменены ли устаревшие акты и введены ли новые, государственный контроль не может производиться на основании установленных ранее 1 января 2020 года требований.
Тимур Алиев, старший юрист группы «Гречкин и Партнеры»
Правоприменители часто сталкиваются с ситуацией, когда при вступлении в силу нового нормативного правового акта возникает правовой вакуум. Это может возникать в том числе из-за своевременно не обнаруженных правовых пробелов в таких документах. Чтобы неопределенность не затянулась, необходим парламентский контроль вкупе с установлением приоритетов и сроков разработки нормативных актов.
Работа «регулятивной песочницы» не предполагает проведение экспериментов по внедрению продуктов и услуг, которые бы не соответствовали требованиям законодательства. Одним из принципов данного режима будет минимизация отступлений от общего регулирования. То есть компании со специальным статусом получат не своего рода поблажки, а особые условия, позволяющие достичь необходимые государству цели. Кроме того, сторонами по инновационным решениям может допускаться полное или частичное отсутствие подзаконных нормативно-правовых актов.
Александр Журавлев, управляющий партнер юридической компании «ЭБР»
Закон о «правовых песочницах» создан с целью тестирования новых технологий, чтобы не менять для этого законодательство. То есть в рамках региона создавать экспериментальный правовой режим, где будут исключения из действующего законодательства, позволяющие протестировать беспилотники, технологии больших данных, робототехники, сенсорики и других областей.
Но еще в апреле был принят отдельный федеральный закон, согласно которому Москва стала полигоном в части персональных и биометрических данных. Он предусматривает исключение из закона о персональных данных и положений Гражданского кодекса РФ, регулирующих охрану изображения граждан. Одна из его целей – легальное использование системы распознавания лиц и безнаказанная обработка гигантского объема персональных данных. Получается, что любой москвич или гость столицы становится участником этого эксперимента, а его персональные данные используются Москвой так, как она этого хочет.