16.11.2020

Открыть нельзя засекретить

По закону каждый желающий вправе затребовать у государственных органов любую информацию, не являющуюся секретной. Но на практике реализация такого права сопряжена с многочисленными трудностями. Далеко не всегда граждане и частные компании могут ознакомиться даже с собственным «досье».

16.11.2020. АПИ — Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом гарантировано Конституцией России. Все организационные и технические вопросы предоставления материалов чиновниками урегулированы специальным федеральным законом, действующим уже более десяти лет.

Виртуальная гласность

В первую очередь граждане вправе получать информацию о деятельности самих государственных органов. Превентивно она размещается в Интернете: на сайте каждого ведомства или муниципалитета должны быть доступны сведения о полномочиях органа власти, его руководителях, структурных и территориальных подразделениях, подведомственных организациях, административные регламенты, стандарты предоставляемых государственных и муниципальных услуг, полные тексты принятых нормативных актов, официальных выступлений и заявлений, порядок приема граждан, отчеты и статистика, информация о кадровом обеспечении (в том числе о вакансиях и имущественные декларации чиновников) и многое другое.

Нарушение таких требований квалифицируется как административное правонарушение, за которое на ответственных должностных лиц может налагаться пятитысячный штраф. К такой ответственности, в частности, привлекли начальника Управления государственной службы занятости населения Республики Адыгея Галину Цыганкову, не разместившую на сайте организации декларации ее сотрудников (данные о доходах, расходах и имуществе). Отклоняя жалобу чиновницы, служители Фемиды констатировали, что эти сведения относятся к информации о деятельности государственного органа. Такое же решение принял и Верховный суд России.

Трехтысячный штраф наложили на Наила Рахимова – на сайте возглавляемой им муниципальной администрации Анненковского сельского поселения в Ульяновской области прокуратура не обнаружила трех нормативных актов. Аналогичное решение было принято и в отношении главы администрации Трофимовского сельсовета Андрея Овчинникова, уличенного в «сокрытии» информации о реализации программы профилактики нарушений. При этом отсутствие вредных последствий для охраняемых законом интересов не признали основанием для освобождения чиновника от ответственности.

А вот индивидуальному предпринимателю Оксане Поповой из Волгоградской области не удалось заставить муниципалитет опубликовать обязательную информацию о развитии малого и среднего предпринимательства, в том численности, учреждениях инфраструктуры, порядке получения субсидий и иных мерах государственной поддержки. Арбитражный суд пришел к выводу, что администрация нарушила закон об обеспечении доступа к информации. «Вместе с тем оспариваемое бездействие не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности», – заключила апелляционная коллегия, отклоняя требование бизнесмена.

Электронный капкан

Также любой желающий вправе направить запрос в государственный орган, в том числе через Интернет. Формально в нем нужно указывать настоящую фамилию заявителя или название организации, анонимные сообщения не рассматриваются. Вместе с тем за редким исключением никто не мешает отправить электронный запрос, указав вымышленное имя и адрес электронной почте, зарегистрированный на бесплатном сервисе (отечественные «Яндекс» или Mail, западные Gmail.com, AOL, Yahoo! и другие).

В то же время многие ведомства вводят различные технические ограничения. Так, для отправки обращения через сайт МВД России нужно пройти авторизацию – подтвердить работоспособность указываемого адреса электронной почты (что не исключает ее регистрацию на псевдоним). Многие ведомства, включая Федеральную службу по труду и занятости, Министерство культуры РФ, то же МВД России и другие по непонятной причине блокируют возможность вставить в форму обратной связи на своем сайте заранее подготовленный заявителем текст обращения (привычные Copy-Paste и другие функции не работают). То есть пользователь должен либо набивать порой объемный текст непосредственно в соответствующем окошке, либо присоединять его в виде файла.

Не всегда желающий получить информацию может отправить запрос по обычному e-mail. С одной стороны, закон предписывает всем органам власти указывать на своем сайте адреса электронной почты, по которым пользователи должны направлять запросы. С другой – многие ведомства намеренно заблокировали такие адреса и принимают только обращения, отправляемые через специальную форму (так называемые «электронные приемные»). Такую политику проводят, в частности, Роспотребнадзор, Генеральная прокуратура России и другие органы как федеральной власти, так и субъектов Федерации. 

Служители Фемиды не видят нарушений в отказе чиновников читать «мыло». Так, отклоняя иск петербургских правозащитников, суд пришел к выводу, что федеральный закон вообще не регулирует вопросы электронного взаимодействия граждан с органами государственной власти, а следовательно, городская администрация законно регламентировала отправку обращений исключительно через «Электронную приемную» (АПИ писало об этом споре – Петербургским чиновникам разрешили не читать электронную почту).

Аналогичное решение приняли и по иску великолучанина Дениса Козырева, который хотел направить электронное письмо в районную прокуратуру. Верховный суд России также констатировал, что «федеральный законодатель на прокуратуры районного (городского) уровня обязанность по созданию в сети Интернет официальных сайтов с указанием электронного адреса не возлагает». А Конституционный суд России пришел к выводу, что спорная норма инструкции Генеральной прокуратуры России «не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя при условии, что граждане могут реализовать свое право на обращение в государственные органы иными, помимо направления запроса на электронную почту, способами».

Гражданский контроль

В целом государственные органы обязаны предоставить запрошенные сведения о своей деятельности. При этом заявитель не должен доказывать свою заинтересованность в ее получении, а отказ допускается только в отношении информации ограниченного доступа – государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Формально за нарушение порядка предоставления информации чиновники должны привлекаться к административной ответственности, но за десять лет эти санкции практически не применялись.

Но все эти нормы не защищают граждан от получения «отписок» или игнорирования запросов по существу – судебная практика рассмотрения исков о предоставлении информации чаще всего складывается не пользу заявителей. Так, Вячеслав Дюндин безуспешно пытался получить копию соглашения о социально-экономическом партнерстве, заключенного правительством Оренбургской области с ПАО «Т Плюс» (одним из крупнейших поставщиков теплоэнергии региона). По словам самого заявителя, чиновники разрешили ему прочитать документ, но под предлогом наличия в нем коммерческой тайны запретили копировать, в том числе фотографировать. Суд пришел к выводу, что спорная информация является открытой только в части, касающейся деятельности государственного органа как стороны соглашения. В свою очередь, сведения о деятельности коммерческой организации «носят экономический и конфиденциальный характер, являются коммерческой тайной, доступ к которой ограничен федеральным законом», – отмечается в решении суда.

Не усмотрели служители Фемиды и нарушений в действиях четырех призывных комиссий, отказавшихся предоставить материалы по запросу активиста движения «Наблюдатели Санкт-Петербурга» Алексея Одинга. Формально они в установленный срок рассмотрели обращение гражданина и направили ему мотивированный ответ: «Несогласие административного истца с содержанием ответов не свидетельствует о не рассмотрении его обращений в полном объеме», – констатировал суд.

О себе любимом

Для предупреждения злоупотреблений со стороны граждан федеральный закон также разрешает отклонять запрос информации, которая уже была предоставлена заявителю. Кроме того, ограничивается объем бесплатно отправляемых материалов – не более 20 страниц формата А4 в бумажном или один мегабайт в электронном виде. За каждую следующую страницу или «метр» требуется заплатить по 10 рублей. Дополнительно обращающийся возмещает расходы на почтовую пересылку и, при необходимости, стоимость компьютерного носителя (CD-диска, «флешки» или другого).

Вне зависимости от объема бесплатно должна предоставляться информация, затрагивающая права и обязанности непосредственно заявителя. Соответствующая гарантия закреплена в Конституции России.

Однако вопрос доступа к собственному «досье» остается неурегулированным – в большинстве случаев граждане и организации не могут ознакомиться с жалобами, поданными против них в надзорные и иные органы, собранными чиновниками документам и иными сведениями. Еще в 2000 году Конституционный суд России констатировал, что отсутствие определяющего порядок доступа к материалам, в частности, прокурорских проверок, не является основанием для отказа гражданам в возможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы документами. За прошедшие двадцать лет соответствующий закон так и не был принят. В 2019 году служители конституционной Фемиды подтвердили свои выводы, указав на право ознакомиться с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела соответствующих лиц (в обсуждаемом деле – предполагаемых обвиняемых).

На местах практика применения по существу конституционной нормы опять же остается противоречивой. Например, аннулируя вид на жительство гражданки США Дженифер Гаспар, миграционное ведомство ссылалось на письмо Федеральной службы безопасности, свидетельствующее о совершении американкой действий по «насильственному изменению основ конституционного строя России» и созданию иных угроз национальной безопасности. Однако под предлогом защиты государственной тайны ни фактически выдворенная из страны правозащитница, ни ее российские адвокаты ознакомиться с этим письмом так и не смогли. Верховный суд России отметил, что содержание письма является государственной тайной, которая не может быть раскрыта стороне защиты даже на условиях конфиденциальности. В свою очередь, Европейский суд по правам человека усмотрел в таких действиях властей нарушение прав человека (АПИ подробно писало об этом деле – Персонала грата).

Исполняя указание Генеральной прокуратуры России, мурманская прокуратура потребовала объяснений от Фонда саамского наследия и развития, но отказалась предоставить возможность ознакомиться с материалами проверки. Служители Фемиды не усмотрели нарушений, указав на отсутствие у проверяемой организации доступа к спорным документам: «Указание Генеральной прокуратуры России является служебным документом, определяющим направление деятельности нижестоящих прокуратур, содержащим информацию ограниченного распространения», – отмечается в решении суда.

Елена Сиволдаева требовала предоставить ей доступ к материалам прокурорской проверки и тексту протеста, принесенного по факту прекращения судебными приставами возбужденного против нее исполнительного производства. Районный суд пришел к выводу, что запрашиваемые документы «имеют исключительно внутриведомственный характер, в связи с чем сами по себе никоим образом каких-либо охраняемых законом прав и свобод Сиволдаевой Е.В. не затрагивают». Однако апелляционная коллегия признала это решение ошибочным и указала на недопустимость ограничения права гражданина знакомиться с непосредственно затрагивающими его права и свободы сведениями, документами и материалами, собираемыми органами прокуратуры и их должностными лицами.

Личное против публичного

Зачастую отказ в предоставлении материалов мотивируется обязанностью государственного органа обеспечить защиту содержащихся в них персональных данных других лиц. Так, природоохранная и правозащитная общественная организация «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» затребовала у муниципальной администрации сведения о земельном участке в пройме реки Кирпили, переданном в аренду коммерческой структуре. Отказ предоставить такую информацию чиновники обосновали содержащимися в запрошенных документах персональными данными – реквизитами паспорта и информацией о месте жительства руководителя арендующей надел компании. «В силу отсутствия нормы, обязывающей предоставлять третьим лицам копии договоров аренды, стороной которых они не являются, а также документов, содержащих персональные данные, не подлежащие разглашению», служители Фемиды признали отказ законным и обоснованным. Кассационный суд поддержал такие выводы.

С другой стороны, специальный федеральный закон гарантирует проверяемым компаниям и индивидуальным предпринимателям доступ ко всем материалам проверки, в том числе положенным в их основу обращениям граждан. Более того, нередко эти сведения включаются в Единый реестр проверок и создаваемые на его базе информационные ресурсы (например – портал «Проверки бизнеса РФ»). Также знакомиться с материалами дела вправе подозреваемые в административных правонарушениях.

Конституционный суд России не усмотрел в предоставлении такой информации нарушения интересов потерпевших или свидетелей на защиту персональных данных и даже личной безопасности. Жалобу в высшую инстанцию подал екатеринбургский правозащитник Антон Кудряков, сообщивший в полицию о грубом нарушении Правил дорожного движения. Хотя дело против автомобилиста прекратили, обратившийся стал получать угрозы. «Личные данные (имя, адрес места жительства, почтовый адрес, контактный телефон) лица, заявляющего о правонарушении, указываемые им в официально подаваемом заявлении, а равно личные данные свидетеля, которые фиксируются в процессуальных документах, не относятся к сведениям о частной жизни таких лиц и не признаются закрытыми, поскольку необходимы для производства по делу. Сокрытие таких данных во всех случаях не соответствовало бы целям и задачам законодательства об административных правонарушениях», – заключили служители конституционной Фемиды, отклоняя доводы правозащитника.