14.12.2020
Регулирование ряда отраслей государство отдало самому бизнесу. Членство в так называемых саморегулируемых организациях (СРО) является обязательным условием занятия строительной, аудиторской, кадастровой, оценочной и многими другими видами деятельности. В отличие от государственных органов, СРО несут за своих подопечных финансовую ответственность.
14.12.2020. АПИ — Гражданский кодекс РФ гарантирует так называемую универсальную правоспособность частных коммерческих организаций – они вправе осуществлять любую не запрещенную законом деятельность. В то же время в ряде случаев необходимо получить специальное разрешение (лицензию), альтернативой которой является членство в СРО.
Одним из первых принцип саморегулирования был введен в строительной сфере, лицензирование которой упразднили с 1 июля 2007 года. В федеральный реестр в настоящее время включено 434 СРО. Отчасти они самостоятельно определяют требования к компаниям, которые намерены стать их членами и получить право заниматься строительством. Сами СРО осуществляют контроль за поведением членов и соблюдением ими законодательства, а также применяют к нарушителям меры дисциплинарного воздействия. Такими санкциями могут быть предупреждения, штрафы или исключение.
Гарантией объективности исполнения таких функций является солидарная ответственность саморегулируемой организации по обязательствам входящих в ее члены компаний за неисполнение договорных обязательств или причинение вреда. То есть СРО больше всех остальных должны контролировать надежность таких предприятий и качество выполняемых работ – за некачественно выполненные работы потребители или потерпевшие получат выплату из формируемого организацией компенсационного фонда. Дополнительной гарантией является обязанность СРО войти в общероссийскую отраслевую ассоциацию – «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ).
Оборотной стороной саморегулирования является большое количество так называемых карманных СРО – объединений, созданных связанной группой компаний. Более того, некоторые такие организации предлагают членство без вступительного взноса, сформировался даже рынок продажи самих официально включенных с реестр СРО. Для предупреждения таких злоупотреблений в 2016 году законодатели ужесточили требования. В частности, статус саморегулируемой организации в сфере строительства может получить только объединение не менее ста компаний или индивидуальных предпринимателей, а минимальный взнос каждого члена в компенсационный фонд повысили до полумиллиона рублей. Правда, эти меры не предупредили ни создание СРО с членством по существу фиктивных компаний, ни финансовую несостоятельность самих таких организаций.
Далеко не всем пострадавшим удается получить гарантированную системой саморегулирования компенсацию. Так, новосибирец Василий Балашов вынужден был расторгнуть договор долевого строительства квартиры с ООО «Интерпоток», однако компания не торопилась возвращать внесенную сумму даже по решению суда. Фактическая финансовая несостоятельность компании вынудила «дольщика» предъявить иск к Союзу организаций строительной отрасли «Строительный ресурс», в котором состоял должник. В свою очередь, СРО отрицала свою ответственность, так как не обязана проверять своих членов «на предмет добросовестности исполнения ими обязательств по заключенным с третьими лицами договорам, в том числе участия в долевом строительстве». «Закон не устанавливает обязанность саморегулируемой организации возмещать убытки, причиненные ее членом по договору вследствие ненадлежащего исполнения договорных обязательств», – заключил суд, отклоняя иск несостоявшегося владельца жилья. К такому же выводу пришла и апелляционная коллегия.
Аналогичное решение было принято и по иску Института геологии и геохимии Уральского отделения Российской академии наук, заключившего с ООО «Геострой» государственный контракт стоимостью 400 млн рублей на строительство нового здания. После объявления его банкротом институт предъявил требования к СРО «Строители Свердловской области», в которую входила не исполнившая обязательство компания. Арбитражный суд признал, что на саморегулируемые организации возлагается обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого их члена перед потребителями работ и иными лицами, но, отклоняя требование истца, ограничил обязательства СРО только возмещением причиненного вреда: «По смыслу Градостроительного кодекса РФ саморегулируемая организация не отвечает по обязательствам подрядчика, являющегося ее членом, перед заказчиком», – отмечается в решении арбитража. Его законность и обоснованность подтвердил в том числе Верховный суд России.
В то же время не удалось получить возмещение и орловчанам – семье Байдак, кормилец которой работал геодезистом в ООО «Гаджет» и погиб на стройке. Суд признал право семьи на возмещение ущерба за счет самой компании, которая к моменту рассмотрения иска уже была объявлена банкротом. Отклоняя требования к СРО «Объединенные производители строительных работ», служители Фемиды констатировали, что основной ответчик (ООО «Гаджет») не ликвидирован.
Меньше связанных с невыплатой возмещения споров наблюдается в сфере саморегулирования деятельности арбитражных управляющих, которую осуществляет почти полсотни СРО. Обязательным условием членства является страхование ответственности не менее чем на 10 млн рублей, то есть выплата из компенсационного фонда необходима только когда этой суммы оказывается недостаточно. Так, ущерб, причиненный ООО «Алапаевский станкостроительный завод» ошибочными действиями его конкурсного управляющего Евгения Бояршинова, составил почти 19 млн рублей. Часть этой суммы была взыскана со страховщиков, недостающая – с Ассоциации антикризисных управляющих.
Банк России делегировал саморегуляторам надзор, в частности, за микрофинансовыми организациями (МФО). СРО могут определять и обязательные для своих членов стандарты и иные требования. Например, требуя погашения задолженности, представитель входящего в СРО «МиР» кредитора или его агенты обязаны вести переговоры в уважительном тоне, обращаться исключительно на «вы», избегать фамильярности, ненормативной лексики или оскорблений даже в случае провокации со стороны должника.
Самой СРО определяются и санкции за выявленные нарушения закона или цеховых стандартов. Согласно указаниям Банка России, за первый проступок налагается штраф в размере 0,05 процента ссудного портфеля, повторное или ущемляющее права потребителей – до 0,1 процента. Для самых маленьких (с портфелем до 10 млн рублей) и самых крупных (свыше 200 млн) установлены фиксированные суммы – пять и двести тысяч рублей соответственно. «Меры воздействия должны быть соразмерны характеру допущенного нарушения требований, содержать мотивированное обоснование их применения», – поясняют в Банке России.
Правда, практика свидетельствует, что сами заемщики чаще жалуются в государственные надзорные органы, а не саморегуляторам. Так, согласно последнему отчету дисциплинарного комитета СРО «МиР», за год санкции были применены в отношении 384 компаний, в том числе 50 – за нарушение прав клиентов. Тогда как Роспотребнадзор, получив за тот же период почти 2,4 тысяч обращений заемщиков, провел всего 20 кампаний, в 16 из которых выявил нарушения. Еще более 28 тысяч жалоб потребители в сфере микрокредитования направили в Банк России, который выдал 1,2 тысячи предписаний об устранении или недопущении нарушений, а также составил 409 протоколов об административных правонарушениях.
Исторически по принципу саморегулирования функционируют адвокатура и нотариат. Так, принятый еще в 1962 году закон РСФСР делегировал коллегиям адвокатов самостоятельно право принимать желающих в члены и применять к ним дисциплинарные меры. Частнопрактикующие служители юстиции появились в России в 1993 году.
В настоящее время государство практически полностью устранилось от контроля юристов. Органы адвокатского самоуправления формируются членами соответствующих палат, они же решают все внутрикорпоративные вопросы. В частности, Министерство юстиции РФ может лишь направить представление о применении дисциплинарных санкций, но окончательное решение принимает исключительно сама палата. Не вмешиваются в корпоративные дела и служители Фемиды (АПИ подробно об этом писало – Конституционный суд России обязал адвокатов соблюдать профессиональную этику и не клеветать в Интернете).
Формально решение о наделении нотариуса полномочиями принимает Минюст, однако фактически оно является формальным – кандидата выбирает конкурсная комиссия, состоящая исключительно из представителей нотариальной палаты. Такие органы корпоративного управления проводят плановые и внеплановые проверки своих членов, применяют к ним дисциплинарные санкции и могут ходатайствовать перед судом о приостановлении или прекращении полномочий. Государственные органы в такую деятельность фактически не вмешиваются. Обеспечением ответственности нотариусов является система индивидуального и коллективного страхования. Но на практике она не работает – в подавляющем большинстве случаев частнопрактикующие служители юстиции освобождаются от обязанности возместить причиненный ошибкой вред ввиду отсутствия их вины (АПИ подробно писало об этом – Нотариус всегда прав).
Особый статус имеет и профессиональное объединение участников страхового рынка – Российский союз автостраховщиков (РСА). Его членами обязаны быть, в частности, все продающие полис ОСАГО компании. Оно же контролирует их деятельность и возмещает ущерб клиентам лишенных лицензий страховщиков. Причем, в отличие от строительных и ряда иных СРО, компенсационные выплаты осуществляются практически без конфликтов и споров. Также на РСА возлагается регулирование деятельности операторов технического осмотра.
Далеко не все участники рынка довольны системой саморегулирования, в том числе обязанностью платить немалые взносы. Равно как и согласны находиться под контролем порой своих конкурентов, представители которых входят в органы управления СРО.
Легитимность закрепленного в федеральном законе условия членства арбитражных управляющих в соответствующей саморегулирующей организации в Конституционном суде России оспорил Алексей Меженцев. По его мнению, такие требования по существу вводят запрет на осуществление профессиональной деятельности и противоречат Конституции России, запрещающей принуждение граждан к вступлению в какие-либо объединения или пребыванию в них.
Но служители Фемиды не усмотрели противоречий, признав СРО проявлением «необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере». При этом появление саморегулируемых организаций не снимает с государства полномочий по установлению правовых основ единого рынка. В силу выполнения особых публично-правовых функций для СРО неприемлем вытекающий из Конституции России принцип добровольности. «Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публично значимую деятельность и занимать должность арбитражного управляющего, обязательные условия, в частности – о членстве в саморегулируемой организации. Поэтому гражданин, если он выбрал такую деятельность, должен подчиняться всем требованиям, предъявляемым к этой деятельности законом», – констатировал Конституционный суд России, отклоняя требования Алексея Меженцева.
Аналогичное решение было принято и по жалобе исключенного из корпорации северодвинского нотариуса Ольги Романовской. По ее мнению, обязательное членство в нотариальной палате является дискриминацией, так как нарушает гарантированный основным законом принцип равенства прав и свобод человека независимо от принадлежности к общественным объединениям.
Отклоняя претензии бывшего частнопрактикующего служителя юстиции, Европейский суд по правам человека также констатировал, что создаваемые так называемыми свободными профессиями исполнительно-регулятивные органы нельзя рассматривать в качестве профсоюзов: «Цель этих предусмотренных законодательством органов – осуществление контроля и содействование развитию профессиональной деятельности. Они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и интегрированы в государственную структуру», – отмечается в решении Европейского суда.
По данным Национального объединения строителей, в России действует 222 СРО в сфере строительства, их членами являются 134,8 тысячи компаний и индивидуальных предпринимателей. Суммарный размер размещенных на специальных банковских счетах компенсационных фондов достигает почти 100 млрд рублей,
Членами саморегулируемых организаций аудиторов являются 3,9 тысячи организаций и 18,8 тысячи самих аудиторов. В минувшем году к 193 таким лицам СРО применяли дисциплинарные санкции. За последние восемь лет выплаты из компенсационного фонда не производились.
В реестр Министерства юстиции РФ включено 74,6 тысячи адвокатов. В 2019 году в адвокатские палаты было направлено 335 представлений о возбуждении дисциплинарного производства, 108 из них признаны обоснованными.
В России работает более 8 тысяч нотариусов. В минувшем году за допущенные ими нарушения произведено 14 страховых выплат на 1,4 млн рублей. По итогам почти 3,1 тысячи проверок к 261 нотариусу применены дисциплинарные взыскания.
Российский союз автостраховщиков в 2019 году удовлетворил требования почти 93 тысяч потерпевших, выплатив из компенсационного фонда более 13 млрд рублей. За несоблюдение правил профессиональной деятельности из членов союза исключено шесть страховых компаний, еще в четырех проводилась процедура дисциплинарного оздоровления.
Антон Мороз, вице-президент общероссийской отраслевой ассоциации «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ)
Однозначное преимущество системы СРО заложено в самом понятии «саморегулирование». То есть фактически представители рынка строительных услуг или иной другой системы выбирают тот перечень требований, по которому они работают в рамках действующего законодательства, а избирают руководство своих саморегулируемых организаций, призванное отстаивать их отрасль и решать профессиональные задачи.
Лицензирование строительной деятельности представляло собой коррупционноемкий и абсолютно неэффективный метод учета и контроля. А фактически являлось просто институтом допуска на рынок без возможности влиять на вырабатывание политики в области строительства.
Обязательное членство в СРО не нарушает принцип свободы предпринимательства. Многие виды деятельности в той или иной степени должны ограничиваться системным контролем либо со стороны государства, либо со стороны общества. Строительство относится к деятельности повышенной опасности, которая может привести к негативным последствиям для больших групп населения. Отследить возможность компании заниматься такой деятельностью может только государство либо профессиональное сообщество. В настоящее время СРО осуществляют допуск на рынок и диктуют правила работы на нем, участвуют в создании нормативной и правовой документации, а также в состоянии представлять и защищать интересы своих компаний на уровне государственных и региональных органов власти.
Безусловно, СРО гарантируют возмещение клиентам убытков, причиненных неисполнением договорных обязательств. Уже имеются факты выплаты миллиардов рублей, и с каждым днем их количество увеличивается. Однако на случаи банкротства строительных компаний такая система гарантий не распространяется.
Также предусмотрена ответственность за безопасность зданий и сооружений. Фактически своими денежными средствами СРО обеспечивает качество проводимых строительных работ по тем нормам, которые были ею установлены.
Елена Стратьева, директор СРО «МиР»
Формально, конечно, можно сравнивать лицензирование и членство в саморегулируемой организации. Вместе с тем лицензия – это просто право организации осуществлять законную деятельность. Тогда как СРО не только осуществляет контрольно-надзорную деятельность – при зрелом подходе она обеспечивает как развитие стимулирующего регулирования, так и развитие входящих в нее компаний и рынка в целом. Оно зависит в том числе от поощрения добросовестных практик и борьбы с недобросовестными, обеспечения возможности для рынка участвовать в формировании напрямую влияющих на их деятельность нормативно-правовых актов. Саморегулирование – это механизм, позволяющий рынку развиваться и очищаться от недобросовестных практик самостоятельно.
Кроме того, СРО представляет интересы не только участников рынка, но и потребителей их услуг. По всем поступившим обращениям проводятся внеплановые проверки. Если факт нарушения подтверждается, к компании применяются меры воздействия. Это может быть предписание об устранении нарушений, предупреждение, штраф или исключение из реестра. Исключенная компания вряд ли сможет стать членом другого СРО и, соответственно, продолжить деятельность.
Катерина Коробкова, руководитель направления ООО «Юридический дивизион. «36 Стратагем», Новосибирск
СРО арбитражных управляющих позволяет систематизировать их деятельность, определить принципы работы и при определенных условиях обеспечить возмещение убытков.
Но необходимо отметить и некоторые негативные аспекты. Например, застраховать ответственность член СРО может только в аккредитованной при ней страховой компании, что зачастую приводит к необоснованному завышению тарифа. Необоснованно высокими в ряде случаев являются и сами членские взносы. Понятно, что таким образом СРО обеспечивает запас финансовой прочности на случай взыскания убытков.
Возмещение убытков за счет компенсационного фонда также существенно ограничено. Предъявить требование к СРО потерпевший вправе, только если виновный в причинении убытков арбитражный управляющий отказался их возместить, а полученной страховки оказалось недостаточно. Кроме того, размер выплаты за счет компенсационного фонда по одному случаю ограничен суммой в 25 млн рублей, то есть при причинении убытков в значительном размере рассчитывать на полное возмещение не приходится.
Павел Сапожников, генеральный директор ООО «Группа Компаний «ЭкспертПроектСтрой», Белгород
Цели, поставленные государством при переводе строительной отрасли на саморегулирование, выполнены в полном объеме. В частности, СРО устанавливают финансовые нормативы для предотвращения доступа вновь образуемых организаций без какого-либо серьезного капитала к определенным видам и объемам работ. Эти требования на сегодняшний день эффективно работают.
Правила игры и принятия решений стали на порядок прозрачнее и стали более формальными – есть четко установленный законом перечень требований и документов. Ранее же на лицензионных советах оценивались квалификационные требования и другие «нравится» или «не нравится». Также благодаря введению национальных реестров специалистов в области строительства, проектирования и изыскательских работ исключили движение так называемых «мертвых душ» — сотрудников для заявления в ассоциации СРО, обладающих заданной квалификацией, но по факту не работающих в организации. Ушли и от коррупционных или непонятных составляющих. Теперь всё перешло на конкурентную платформу саморегулируемых организаций.
С другой стороны, ошибкой, на мой взгляд, было введение географической привязки, так называемого крепостного права. Оно негативно сказалось на всех участниках отрасли, большинство из которых при перераспределении и переоформлении документов потеряли много средств.
Антон Карганов, генеральный директор ООО «Строительная компания Жупиков», Тамбов
Саморегулирование в сфере строительства позволяет сделать рынок недвижимости более прозрачным и чистым от недобросовестных застройщиков. Система помогает закрывать доступ к аукционам компаниям, которые изначально не имеют ресурсов для ведения качественной строительной деятельности либо намерения возводить что-либо вообще. Регистрация в системе СРО отсекает ненадежных игроков рынка, оставляя имеющих необходимые ресурсы для строительства, в том числе профессиональные кадры, технику, а главное – желание строить.
Для совершенствования системы необходимы дополнительные параметры отбора компаний, чтобы отсеять недобросовестных строителей. Кроме того, на наш взгляд, необходимо разделить участников рынка по направлениям деятельности, поскольку специфика у каждой компании своя.