21.12.2020
Существующие правовые механизмы административного сдерживания розничных цен практически не используются. В условиях резкого роста стоимости продовольствия власти решили применить экономические стимулы. Тогда как всем, даже честно работающим на рыночных условиях ретейлерам и оптовикам грозят обвинения в картельных или «пассивных» сговорах и многомиллионные штрафы.
21.12.2020. АПИ — Сложная ситуация с ценами сложилась в начале декабря. По заявлению главы государства, сахар подорожал почти на 72 процента, подсолнечное масло – на 24 процента, мука – на 13, макароны – более чем на 10 процентов, хлеб – на 6. Премьер-министр Михаил Мишустин также признал, что чиновники «упустили ситуацию с ростом цен», а бизнес во время пандемии коронавируса «наживается на людях». Для стабилизации положения власти приняли экономические меры, в том числе заключили специальные соглашения с крупнейшими торговыми сетями и производителями и повысили экспортные пошлины.
Государственное регулирование потребительских цен Президент России Борис Ельцин упразднил еще в 1992 году. Уполномоченные ведомства в настоящее время устанавливают тарифы только на услуги монополистов (в сфере энергетике, транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства и ряде других). Тогда как на конкурирующих рынках стоимость товаров определяется исключительно экономическими факторами – соотношением спроса и предложения.
Вместе с тем в 2010 году Правительство России установило порядок предупреждения ценовых катаклизмов. В список социально значимых продовольственных товаров первой необходимости включили хлеб, картофель, молоко и масло, мясо, сахар и муку, пшено, рис и гречневую крупу, чай, соль и некоторые другие продукты. При выявлении более чем 30-процентного роста розничных цен на них в течение месяца по представлению Министерства экономического развития РФ могли вводиться предельные цены для всех или отдельных субъектов Федерации. Принятие такого решение делегировалось исключительно премьер-министру. Аналогичная норма была закреплена и в федеральном законе, регулирующем торговую деятельность.
Но за прошедшее десятилетие Правительство России ни разу не воспользовалось такими полномочиями, хотя ценовые катаклизмы наблюдались неоднократно. Отрицая обвинения в бездействии, в экономическом ведомстве указывали на чрезвычайный характер административных мер регулирования: «Указанный механизм фиксирования предельных розничных цен предназначен для краткосрочной стабилизации ситуации при сбое рыночных факторов ценообразования, то есть при краткосрочных дисбалансах спроса и предложения, имеющих по своей природе спекулятивный либо форс-мажорный характер. При этом он актуален только при наличии достаточных для удовлетворения спроса объемов товара. Либо при реализации мер по восстановлению предложения, которые не имеют мгновенного эффекта, а постепенно способствуют насыщению рынка», – констатировали в Министерстве экономического развития РФ.
Новый ценовой кризис наблюдался в начале уходящего года, еще до введения коронавирусных ограничений. Например, в Псковской области свежие огурцы за месяц подорожали более чем на 45 процентов, в Хабаровском крае – 44, Татарстане – на 42 процента и так далее. Но экономическое ведомство эти факты опять же игнорировало, что вызвало недовольство парламентариев. «Выборочный анализ динамики потребительских цен за другие 30-дневные периоды также позволяет выявить факты удорожания продовольственных товаров до 90 процентов. По отдельным группам товаров соотнесение потребительских цен с ценами реализации такой продукции сельскохозяйственными товаропроизводителями подтверждает завышение цен в рознице на 200-400 процентов. При этом информация о принятии Правительством России соответствующих решений об установлении предельно допустимых розничных цен на данные товары отсутствует», – заявили в Комитете Госдумы по аграрным вопросам.
Подготовленный депутатами федерального парламента законопроект предусматривал обязанность исполнительной власти ограничивать рост цен: «Необходимо предусмотреть безусловный механизм регулирования цен на продовольственные товары первой необходимости в случае их существенного удорожания, который гарантирует оперативность принятия соответствующего решения не только в сложившейся в 2020 году ситуации борьбы с коронавирусной инфекцией, но и в аналогичной ситуации в будущем», – отмечалось в пояснительной записке.
Однако в самом Правительстве России отвергли такой вариант административного контроля рынка. «Государственное регулирование цен даже в качестве крайней меры реагирования имеет объективный и взвешенный характер. В противном случае он может оказать отрицательное воздействие на экономическую ситуацию в государстве и привести к негативным социальным последствиям», – заявил вице-премьер Дмитрий Григоренко. На сегодняшний день законопроект официально не отклонен и не отозван, но уже восемь месяцев ожидает рассмотрения его в первом чтении.
Федеральное законодательство исключает возможность регулирования потребительских цен властями субъектов Федерации. Вместе с тем до сих пор не отмененное постановление Правительства России 1995 года допускает установление регионами снабженческо-сбытовых и торговых надбавок к ценам на продукцию и товары, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также для столовых образовательных учреждений (школ, колледжей и вузов).
Таким правом пять лет назад воспользовалось правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, утвердившее предельные торговые наценки на 23 наименования продовольственных товаров. Попытка активных предпринимателей доказать незаконность этих мер не увенчалась успехом. «Оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий, имеющему большую юридическую силу законодательству не противоречит, права заявителей не нарушает», – заключил Верховный суд России.
Также формально до сих пор не отменено ограничивающие торговые наценки распоряжение главы администрации Белгородской области, принятое еще в 1995 году (в отличие от Ямало-Ненецкого автономного округа, этот регион не отнесен к районам Крайнего Севера). Руководствуясь таким нормативным актом, прокурор города Губкин уличил директора магазина «Пятерочка» Галину Калкутину в завышении цен на спагетти, кефир и птицу. Признавая требования надзорного органа о снижении цен неправомерными, городской суд пришел к выводу, что такое государственное регулирование возможно только на основании федерального закона: «Распоряжение главы администрации Белгородской области противоречит законоположениям, поскольку отсутствует федеральный закон, предусматривающий государственное регулирование торговых надбавок (наценок) к ценам на товары народного потребления», – заключили служители Фемиды. Однако областной суд отменил это решение, упрекнув первую инстанцию в превышении полномочий по оценке нормативных актов.
Мониторингом розничной стоимости социально значимых продовольственных товаров в минувшем году занялись власти Смоленской области. Но никаких ограничительных или принудительных в отношении бизнеса мер соответствующие приказы не предусматривают.
Большими механизмами по сдерживанию цен обладает Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Практически любое одновременное изменение стоимости товаров на рынке она может квалифицировать как картельный сговор или согласованные действия.
Первое такое дело было возбуждено еще в 1999 году в отношении нефтетрейдеров – стоимость бензина в Санкт-Петербурге за три дня выросла до 150 процентов. Участники рынка объясняли ситуацию сочетанием объективных экономических факторов, в том числе сезонным повышением спроса, закрытием на ремонт ряда нефтеперерабатывающих заводов и другими. Юристы ФАС не отрицали, что «ни за столом, ни в бане никого не поймали, но факт одновременного повышения цен свидетельствовал о пассивном сговоре». Арбитражный суд признал выводы антимонопольного органа обоснованными, взыскав с нефтетрейдеров в пользу федерального бюджета весь полученный в результате завышения цены доход. Это решение поддержал и Европейский суд по правам человека.
Аналогичные претензии десяткам ретейлеров предъявили в 2010 году, когда цены на гречневую крупу у всех ретейлеров выросли в четыре раза. Занимавший тогда пост премьер-министра Владимир Путин назвал повышенный спрос спекулятивным, поручив ФАС и Генеральной прокуратуре России принять соответствующие меры. По мнению чиновников, на фоне роста оптовых цен торговые сети должны были снизить свою наценку, а не сделав этого – нарушили закон. На ретейлеров наложили административные штрафы, в том числе пропорциональные годовой выручке от продажи соответствующих товаров.
В самой ФАС убеждены, что в подобных ситуациях они не должны доказывать наличие каких-либо договоренностей между конкурирующими компаниями: «Факт достижения антиконкурентного соглашения устанавливается на основании анализа совокупности косвенных доказательств и относительно единообразного поведения ответчиков», – констатируют в ведомстве.
Правда, судебная практика пока остается противоречивой. Так, служители Фемиды не усмотрели нарушений в действиях восьми работающих в Йошкар-Оле компаний (именуемых ООО «Радуга 1», «Радуга 2», «Радуга 3» и так далее) в сговоре по повышению цен на ту же гречку. «Хозяйствующие субъекты не совершали согласованных действий по установлению одинаковых или похожих цен, они определялись ими самостоятельно. Какого-либо единообразия, синхронности, однотипности в действиях и поведении заявителей в рассматриваемый период не было», – заключил арбитражный суд, признавая предписание Управления ФАС по Республике Марий Эл незаконным. Эти выводы поддержал и Верховный суд России.
Иное решение было принято по иску ОАО «Тулахлебопродукт», уличенного в почти двукратном завышении отпускных цен на муку. Арбитраж пришел к выводу, что такое повышение рядом поставщиков «имело единообразный и синхронный характер при отсутствии на то обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке».
Решая проблему повышения цен в декабре этого года, Правительство России опять же отказалось от каких-либо принудительных мер. Хотя ФАС рапортует о проведении мониторинга информации и обращений граждан по динамике цен на продукты питания по всей стране, а также согласовании «необходимых нормативно-правовых документов, направленных на снижение цен». Но ни один такой документ, по крайней мере официально, не опубликован.
Вместе с тем чиновники намерены законодательно расширить полномочия по регулированию цен. На состоявшемся 16 декабря заседании премьер-министр Михаил Мишустин заявил о планах закрепить в федеральном законе право Правительство России вводить ограничения при повышении цен не на 30, а даже на 10 процентов. Но поправки, внесенные в Госдуму 17 декабря, предусматривают возможность устанавливать предельные розничные цены на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости без каких-либо условий. Срок применения таких ограничительных мер не должен превышать трех месяцев.
Альтернативный законопроект в федеральный парламент представила фракция коммунистов. Он предусматривает введение фиксированных наценок – для производителей первичного сырья (зерно, молоко, овощи и других) – 45 процентов от себестоимости, для переработчиков – 15 процентов от отпускной цены производителей, оптовиков – 10 процентов, розничной торговли и организаций общественного питания – 15 процентов. По мнению авторов документа, действующее законодательство «не учитывает баланс интересов всех участников производства продуктов питания – крестьянина, переработчика и торговца». «Крен сделан в основном в сторону торговли, которая присваивает львиную долю, прибыли. Это приводит к тому, что труд, например, крестьянина, главного участника производства хлеба и овощей, в конечном продукте оценивается 6-8 процентов, в то время как во всех развитых странах эта величина составляет не менее 50 процентов. Такое отношение к крестьянскому труду ведет к обнищанию сельского труженика, снижает стимул к расширенному воспроизводству и наращиванию объемов сельскохозяйственной продукции», – отмечается в пояснительной записке.
По данным Федеральной службы государственной статистики, за 11 месяцев 2020 года стоимость условного (минимального) набора продуктов питания в среднем по России выросла на 7,3 процента, в Челябинской, Саратовской и Липецкой области – 10-12 процента.
За тот же период сахар-песок подорожал на 71,5 процента, крупа гречневая ядрица – 40,3 процента, апельсины – 29,1, подсолнечное масло – 23,8, морковь – 23,2, картофель – 22,3, овсяные хлопья – 17,5, макаронные и крупяные изделия – 16,6, яблоки – 15,9, мука – 12,2 процента и так далее.
Эльвира Набиуллина, председатель Банка России
В принципе я не очень поддерживаю введение административных мер. Понимаю, что их можно рассматривать как крайнюю меру, когда было использовано, исчерпано влияние рыночных механизмов. Цены – главнейший экономический индикатор, который дает сигнал производителям, где есть спрос, куда надо вкладываться и расширять производство. Если он не работает, то не работает и весь экономический механизм.
Безусловно, на повестке дня стоят системные меры по созданию постоянно действующего механизма сглаживания волатильности цен на некоторые группы товаров. Чтобы резкие изменения мировых цен и конъюнктуры сразу бы не транслировались на цены на внутреннем рынке. Такой механизм, не совсем аналогичный, у нас есть в отношении нефтепродуктов.
Любые административные меры, если уж они применяются, должны быть очень краткосрочного действия.
Стефания Решетникова, юрист антимонопольной практики «Пепеляев Групп»
Применение предусмотренных действующим законодательством мер по сдерживанию цен имеет ярко выраженный социальный подтекст и вполне допустимо и в условиях рыночной экономики. Но при этом надо понимать, что подорожание тех же продуктов питания зачастую может быть обусловлено повышением стоимости сырья, снижением объемов его ввоза из-за рубежа и другими объективными обстоятельствами. В таких случаях введение ограничений на розничные цены должно сопровождаться оказанием сопоставимой помощи производителям. Иначе предпринимаемые в интересах населения меры могут ущемлять свободу предпринимательской деятельности и интересы участников рынка.
Таким образом, ограничение розничных цен в условиях нынешней экономической ситуации в России является механизмом, необходимым для защиты прав населения, но назвать его по-настоящему эффективным сложно. Слишком много оговорок, однако достойных альтернатив на высшем уровне еще не предложено.
Единовременное подорожание товаров в некоторых случаях свидетельствует о наличии антимонопольного нарушения. В частности, цены могут быть повышены в результате антиконкурентного соглашения производителей товара – картеля. Чтобы доказать картель, ФАС необходимо подтвердить наличие соглашения между конкурентами прямыми (например, перепиской, протоколами совместных совещаний и другими) или совокупностью косвенных доказательств, в том числе отсутствием экономического обоснования поведения участников рынка. Если участники рынка в отсутствие объективных факторов повысили цены вслед за публичным заявлением одного из них о подорожании, то, вполне вероятно, ФАС признает такие действия согласованными.
При рассмотрении таких споров ключевым фактором является опять же наличие или отсутствие объективных и экономически обоснованных причин подорожания товаров. Если таких причин нет и при этом выявлены признаки картеля или согласованных действий, то с высокой долей вероятности можно утверждать о наличии антимонопольного нарушения.
Анна Хохлова, старший юрист Capital Legal Services
Несомненно, принудительное ограничение розничных цен на всю продуктовую линейку конкретного товара не соответствует принципам рыночной экономики и может полностью исключить конкуренцию производителей в этом сегменте. А в перспективе – негативно сказаться на качестве товара. Однако не стоит ожидать со стороны Правительства России столь радикального подхода, поскольку он лишен практического смысла. В настоящее время речь идет о заключении соглашений с крупнейшими отраслевыми предприятиями, которые позволят обеспечить наличие в магазинах хотя бы одной марки товара по доступной для покупателя цене. При этом потребитель не лишается права выбрать более дорогую марку с улучшенными характеристиками, что сохраняет для производителей возможность конкуренции.
В любом случае принятие решения о регулировании розничных цен на продовольственные товары относится к федеральной компетенции. Более того, введение органами власти субъектов Федерации отдельных ограничений на реализацию конкретных товаров может быть признано ФАС нарушением антимонопольного законодательства. Учитывая это и меры, предпринимаемые федеральной властью, мы полагаем, что субъекты Федерации не будут искать возможность вводить собственные дополнительные ограничения на цены.
Картельный сговор подразумевает, что конкуренция была ограничена в связи с тем, что производители или поставщики конкретного товара контактировали между собой для установления единой цены на товар. Согласованные действия означают, что они не встречались и не общались, но, тем не менее, установили единые цены, действуя в едином антиконкурентном интересе и опираясь на публичное заявление одного из конкурентов.
В любом случае ФАС должен провести расследование. Признаком нарушения может считаться единовременное повышение цен всеми поставщиками или производителями, не связанное с общей ситуацией на рынке конкретного товара.
Илья Кавинский, Адвокатский кабинет Кавинского И.Н.
Идеалам рыночной экономики регулирование цен со стороны государства, конечно, не соответствует. С другой стороны, мы прекрасно понимаем, что от концепции государства как ночного сторожа отходят по всему миру и «чистого» капитализма не существует нигде. Полагаю, что для решения проблемы в краткосрочной перспективе этот механизм имеет право на существование. Но при этом нельзя забывать, что столь грубое вмешательство в процесс ценообразования не может не создать диспропорции на рынке.