21.01.2021
Больше миллиона россиян проживает в самом прямом смысле за колючей проволокой – в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). Любые передвижения строго контролируются, без разрешения «органов» нельзя пригласить друзей или продать им квартиру. Существенные ограничения налагаются на ведение бизнеса в закрытых городах.
21.01.2021. АПИ — Большинство ЗАТО находятся в ведении оборонного ведомства – это военно-морские базы Северного и Тихоокеанского флотов, штабы, позиции, испытательные центры ракетных войск стратегического назначения и воздушно-космических сил. В десяти закрытых городах, расположенных преимущественно на Урале и в Сибири, находятся институты, заводы и иные объекты государственной корпорации «Росатом». Еще три принадлежат «Роскосмосу» (включая подмосковный «Звездный городок» и космодром «Восточный»).
На территории всех ЗАТО устанавливается особый режим безопасности, предусматривающий установление контролируемых и запретных зон (охраняемых границ) и пропускной режим. На получение разрешения на въезд могут претендовать постоянно проживающие в закрытом городе, собственники находящейся на его территории недвижимости и работающие на предприятиях ЗАТО, члены семьи таких лиц, военнослужащие, полицейские и иные категории граждан. При принятии решения о допуске учитывается наличие неснятой или непогашенной судимости, фактов возбуждения уголовного дела, нахождения гражданина на учете в наркологическом или психиатрическом учреждении и другие обстоятельства. Зачастую выдача разрешений согласуется с органами Федеральной службы безопасности и въезд может быть запрещен при отказе в допуске к государственной тайне.
Для посещения ЗАТО необходимо получение разового пропуска, но регламентирующих их выдачу нормативных правовых актов не существует. В результате по существу ограничивается гласность судопроизводства – журналисты и публика не могут свободно посещать даже открытые заседания Апелляционного военного суда (ранее – Третьего окружного военного суда), расположенного в подмосковном ЗАТО Власиха (дислокация Главного штаба Ракетных войск стратегического назначения). В самом суде напоминают о необходимости предварительно заказать пропуск.
Однако практика свидетельствует, что особый режим нередко приводит к злоупотреблениям. Так, по утверждению подсудимого Александра Стрелкова, тот же суд во Власихе отказал в оформлении его адвокату пропуска для въезда на территорию ЗАТО с целью опроса свидетелей: военные служители Фемиды указали, что «все очевидцы события выявлены органами внутренних дел и допрошены», а следовательно, адвокату нет необходимости их опрашивать. В свою очередь, Конституционный суд России признал это решение ошибочным, так как действующее законодательство «не содержит положений, исключающих (ограничивающих) въезд на территорию ЗАТО проживающего вне его границ адвоката, в том числе в целях оказания квалифицированной юридической помощи».
Члены избирательной комиссии и наблюдатели не смогли попасть в подмосковный город Краснознаменск (в нем находится Главный испытательный космический центр Минобороны). Получив заявление на оформление пропусков, городская администрация переслала его командованию дислоцированной в ЗАТО войсковой части и ФСБ. Последняя запросила в полиции информацию о заявителях (наличии у них судимостей и иных обстоятельствах), но своевременно не получила ответ. Отклоняя жалобы членов комиссии и наблюдателей, городской суд не усмотрел нарушений закона, так как срок рассмотрения обращения ФСБ по согласованию разрешения допуска на территорию ЗАТО нормативно не установлен. К такому же выводу пришла и апелляционная коллегия.
Судиться за право вернуться домой пришлось и Андрею Колтыгину. Он много лет проживал в городе Саров (известном как «Арзамас-16», находящемся в ведении госкорпорации «Росатом»), работал в секретном институте и имел допуск к государственной тайне. В 2010 году научного работника осудили за убийство, а после условно-досрочного освобождения органы ФСБ отказались согласовывать оформление разрешения на возвращение в ЗАТО. Заявление матери и наличие у бывшего заключенного на закрытой территории собственного жилья спецслужбы проигнорировали. Первая и апелляционная инстанции сочли это решение законным и обоснованным: «Колтыгин А.Ю. осужден за особо тяжкое преступление, освобожден условно-досрочно, то есть находится под надзором органов, исполняющих наказание. Поэтому при таких обстоятельствах защита интересов безопасности государства и публичных интересов имеет существенное значение», – отмечается в решении Нижегородского областного суда. В свою очередь, Верховный суд России признал эти выводы ошибочными. «Нормы закона сами по себе не препятствуют возвращению гражданина после отбытия уголовного наказания в местах лишения свободы к месту постоянного жительства на территории закрытого административно-территориального образования», – заключили служители Фемиды.
Однако это решение высшей инстанции не изменило отношения спецслужб и нижестоящих судов к бывшим заключенным. Так, после отбытия наказания не удалось вернуться в тот же Саров Александру Петрухину. «Каждый гражданин, который въезжает на территорию ЗАТО, получает доступ к информации о расположении и системе охраны контролируемых зон и особенностей объектов и знакомится с условиями особого режима, фактически становится носителем составляющих государственную тайну сведений. Одним из оснований для отказа в допуске к государственной тайне является наличие у гражданина неснятой судимости за государственные и иные тяжкие преступления», – констатировал Нижегородский областной суд, подтверждая десятилетний запрет на возвращение Александра Петрухина домой. Такое же решение было принято в отношении саровчанина Игоря Веселова и желающего воссоединиться с проживающей в городе Заречный («Пенза-19», производственное объединение «Старт» госкорпорации «Росатом») семьей Сергея Краснова: «Ограничение на свободное проживание в ЗАТО оправдано интересами национальной безопасности, которые в данном случае должны были быть учтены Красновым С.А. при определении места жительства его семьи», – отмечается в постановлении Пензенского областного суда.
Незаконное проникновение на территорию ЗАТО или иное нарушение установленного режима является административным правонарушением и карается штрафом в сумме до пяти тысяч рублей.
Такие санкции применили, в частности, в отношении Максима Никонова, пойманного на улице ЗАТО Сибирский Алтайского края (место дислокации Барнаульского ракетного соединения). Сам подозреваемый утверждал, что попал на территорию законно – никаких запрещающих знаков он не видел, о режиме предупрежден не был, а охранявший периметр сотрудник не потребовал пропуска. Но суд отклонил эти доводы: «Из материалов дела следует, что Никонов М.А. находился на территории в отсутствие разрешенного допуска и соответствующего пропуска, чем нарушил установленный законом особый режим в закрытом административно-территориальном образовании», – констатировали служители Фемиды, подтверждая обоснованность привлечения «чужака» к административной ответственности. Это решение поддержал и кассационный суд.
В нарушении режима уличили и Валерия Малыхина, который законно находился в ЗАТО Лесное («Свердловск-45», ФГУП Комбинат «Электрохимприбор»). По утверждению дежурившего на контрольно-пропускном пункте прапорщика, при выезде водитель отказался выйти из автомобиля, а удостоверение личности предъявил через стекло двери. Сам подозреваемый указал на незаконность требований часового, но суд признал его действия соответствующими ведомственному наставлению караульной службы. В свою очередь, проступок Валерия Малыхина квалифицировали как неповиновение законному распоряжению военнослужащего и наложили административный штраф в размере 500 рублей.
В ЗАТО ограничены сделки с недвижимостью, особые требования предъявляются к ведению бизнеса. Это приводит к созданию монополий. Так, торговлю в ЗАТО Мурманской области, в которых расположены базы атомных подводных лодок Северного флота, де-факто может вести только принадлежащее Министерству обороны РФ АО «Военторг-Запад». На практике торговые сети лишены возможности даже арендовать эти помещения. Например, из городка Заозерск фактически выгнали супермаркет «Дикси»: по иску военного прокурора арбитражный суд признал договор аренды помещения у АО «Военторг-Запад» недействительным, так как в нарушение закона он был заключен без согласования с оборонным ведомством. Доводы ритейлера об одобрении сделки муниципальными властями и отсутствие порядка согласования с федеральным министерством служители Фемиды отклонили. А чиновники Североморска не разрешили тому же «Военторгу» сдать один кв. метр нежилого помещения.
Под предлогом особого статуса в ЗАТО не пускают «сторонний» бизнес, в том числе устанавливая специальные требования для заключения государственных и муниципальных контрактов. Например, градообразующее предприятие ЗАТО Заречный Пензинской области – входящий в госкорпорацию «Росатом» Федеральный научно-производственный центр «Производственное объединение «Старт», допустило к конкурсу на проектирование и установку счетчиков в жилых домах только компании, зарегистрированные непосредственно в закрытом городе. Заказчик апеллировал к федеральному закону, согласно которому осуществлять предпринимательскую деятельность на территории ЗАТО вправе «отвечающие требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования юридические и физические лица». В Федеральной антимонопольной службе сочли такие ограничения незаконными. Поддерживая требования надзорного органа, Верховный суд России пришел к выводу, что участники конкурсов должны учитывать и соблюдать специальные правила осуществления хозяйственной деятельности на территории ЗАТО (в том числе условия и порядок получения разрешения на въезд работников на территорию ЗАТО): «Вместе с тем названные условия не могут быть истолкованы как исключающие саму возможность осуществления такой деятельности и участие в конкурсных процедурах российских хозяйственных обществ, не зарегистрированных на территории ЗАТО», – отмечается в решении высшей инстанции.
Александр Быковский, депутат ЗАТО Циолковский (Амурская область, космодром «Восточный»)
Полагаю, что существующие ограничения сделок с недвижимостью, отсутствие частной собственности на землю, специальные пропуска и иные меры несоразмерны и даже тормозят развитие ЗАТО, региона и даже страны в целом. Более того, такие ограничения оборачиваются установлением монополий отдельными местными коррумпированными предпринимателями. Все это влечет нарушение прав жителей закрытых административно-территориальных образований.
Так, весь жилой фонд ЗАТО Циолковский находится в ведении единственной управляющей компании. Многочисленные жалобы жителей игнорируются, а правовых инструментов сменить ее нет – 70 процентов квартир принадлежат муниципалитету, и граждане проживают в них по служебному найму. Эта же компания первая подает заявку на конкурсы, конкуренты сделать этого не могут из-за необходимости пять дней ожидать пропуск. Аналогичная ситуация складывается в продовольственной торговле, с аптеками, банками и в иных сферах – нет никакой конкуренции.
Отсутствие четкой процедуры перевода жилья из служебного в социальный наем порождает по существу «крепостное право»: если гражданин уволился с прежней работы и не трудоустроился в пределах ЗАТО, он может оказаться в прямом смысле слова на улице. Равно как законодательство не позволяет садоводам и владельцам дач получить используемые земельные участки в собственность – они вынуждены их арендовать.
Ограничения на въезд иногородних и тем более иностранных граждан тормозят развитие туризма. Многие туристы из России и особенно из Китая хотят посещать космодром «Восточный» и наш «Звездный городок». Организация таких туров позволила бы создать новые рабочие места, дать возможность заработать населению и принесла бы доходы в бюджет.
Александр Штоббе, депутат Думы ЗАТО «Город Фокино» (Приморский край, база Тихоокеанского флота)
Въехать и выехать из ЗАТО можно через контрольно-пропускные пункты (КПП). Жители ЗАТО не ограничены в передвижении – они имеют постоянные пропуска. Гости или иногородние работники получают временные пропуска после проверки правоохранительными органами, просто так к нам не приедешь. Эти ограничения, как мне кажется, соразмерны.
С другой стороны, жители ЗАТО имеют определенные права. При проживании на территории закрытого города определенное время гражданин имеет право на отселение – получает деньги и может купить квартиру в любой точке нашей страны. Но при этом должен отказаться от жилья в ЗАТО. Если это его собственная квартира – может свободно продать ее другому жителю ЗАТО, а другим лицам – только по согласованию с руководителем объекта. У нас это Министерство обороны РФ, есть уполномоченное лицо, мы с ним согласовываем.
Многие градообразующие предприятия закрытых городов имеют организационно-правовую форму ФГУП и находятся в собственности соответствующих государственных корпораций («Росатома», «Роскосмоса»). В силу особенностей сферы деятельности этих предприятий и войсковых частей Минобороны они являются особо охраняемыми объектами. Поэтому контакты со стороны, на мой взгляд, должны жестко контролироваться – это вопрос безопасности нашей страны.
Но в то же время не обходится и без сложностей. Например, в нашем населенном пункте по согласованию с Минобороны было принято решение выставить пост с сотрудниками полиции. Но после реформ и сокращения сотрудников ГИБДД у ЗАТО практически нет КПП. Тогда как через центр города проходит трасса Владивосток — Находка, объездных путей нет. Ее нельзя перекрыть, но и подходы к особой территории контролировать надо. Пока этот вопрос не решен.
Александр Зайцев, адвокат
На мой взгляд, установленные в ЗАТО ограничения чрезмерны и неадекватны. Понятно, что государство должно заботиться о безопасности и охране стратегических объектов. Только для этого не надо целые города обносить колючей проволокой. Скажем, в подмосковном ЗАТО Власиха находится главный штаб Ракетных войск стратегического назначения, в Восходе – центр космической связи. Охраняйте их, зачем огораживать десятки километров? Штаб главнокомандующего и центр управления всей армией вообще находятся в центре Москвы, но ведь никто не запрещает в том числе иностранцам гулять по территории Кремля.
Создается впечатление, что у авторов установленных в ЗАТО режимов некая шпиономания. Вот приедет иностранец в поселок Власиха и выведает все тайны нашей обороны. А проникнув на военно-морскую базу, может, видимо, атомную подлодку захватить. Такая политика – явный пережиток советского периода.
Увы, но внедрение этих абсурдных требований безопасности напрямую ограничивает права добросовестных граждан. Получение разрешения, то есть реализация конституционного права на свободу передвижения, зависит от усмотрения ФСБ, которая может любого признать «неблагонадежным».