22.04.2021
Установленные в России ограничения для так называемых иностранных агентов соответствуют стандартам других стран, в том числе Соединенных Штатов. Сравнительный анализ законодательства опубликовало Министерство юстиции РФ. Представители включенных в «черный список» некоммерческих организаций относятся к нему критически и жалуются на порочную практику применения закона.
22.04.2021. АПИ — По общему правилу «иностранным агентом» в России признается некоммерческая организация (НКО), получающая финансирование из-за рубежа и осуществляющая в нашей стране политическую деятельность. Кроме того, с этого года позорный статус может быть присвоен даже гражданину, получившему иностранный грант, заработную плату или иной доход и разместившему, скажем, в социальной сети мнение о деятельности органов власти (в том числе положительное).
Сравнительно-правовой анализ законодательства России, США, Австралии, Венгрии и Израиля в рамках VIII Московского юридического форума «Социально-экономическое развитие и качество правовой среды» представили эксперты Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина. По их мнению, он свидетельствует об общей тенденции в обеспечении прозрачности деятельности любых лиц, осуществляющих иностранное влияние, а также защите суверенитета от внешнего вмешательства. «При этом нормы законодательства данных государств, регулирующие вопросы осуществления деятельности и отчетности лиц, выполняющих функции иностранных агентов, являются гораздо более жесткими в сравнении с российскими, а их нарушение влечет за собой значительно более тяжелые правовые последствия, вплоть до уголовной ответственности», – убеждены авторы исследований.
В качестве примера приводится, в частности, принятый еще в 1938 году закон об иностранных агентах США (FARA). Таковыми могут признаваться любые лица (граждане или организации), которые получают финансирование от иностранных приципалов (в том числе частных лиц) и участвуют в политической деятельности США, выполняя функции PR, журналиста или политического консультанта, а также привлекают, собирают, распространяют или расходуют средства в интересах иностранного принципала.
При этом политической может быть объявлена любая деятельность, которая «должна повлиять на ведомство или должностное лицо Правительства США или какие-либо общественные круги Соединенных Штатов в процессе разработки, принятия или изменения внутренней и внешней политики или в сфере политических или общественных интересов, политики и отношений правительства иностранного государства или иностранной политической организации». Признанные «агентами» граждане и организации обязаны раз в полгода предоставлять подробный отчет, маркировать все распространяемые материалы и в течение двух суток передавать в юридическое ведомство их копии. Несоблюдение всех этих требований карается вплоть до тюремного заключения на срок до пяти лет.
Вместе с тем американский закон содержит важное исключение. В частности, «агентской» не считается «добросовестная деятельность исключительно в сфере религии, науки, исследований или искусства», «коммерческая, благотворительная и иная деятельность, не служащая преимущественно иностранным интересам», а также профессиональная работа адвокатов.
Статус «иностранного агента» присвоили, в частности, медиакомпании RIA Global LLC. По мнению чиновников Министерства юстиции США, она действовала в интересах информационного агентства «Россия сегодня», которое финансируется государством и выполняет поставленные властями задачи. Аналогичные меры предприняли и в отношении международного агентства Sputnik. «Американцам важно знать, что эти средства массовой информации работают от лица иностранного правительства и имеют свою повестку. Они не играют роль свободных СМИ», – заявили в администрации Президента США.
Венгерский закон «О прозрачности деятельности компаний, получающих иностранное финансирование» предусматривает включение в специальный реестр организаций, доходы которых из-за рубежа превышают определенную сумму. Причем в нее не входят гранты, получаемые от Европейского союза. Сайт и любые публикации таких организаций должны содержать соответствующее обозначение. «Законодательство Австралии и Венгрии в значительной степени схоже с законодательством США и также может быть отнесено к жесткой модели регулирования. Законодательство Израиля является более мягким, поскольку предполагается добровольный порядок регистрации. Жесткое регулирование прозрачности иностранного влияния считается более эффективным в части обеспечения выполнения лицами, выполняющими функции иностранного агента, своих обязанностей по обеспечению прозрачности, однако в большей степени ограничивает их права. В странах, где используются более мягкие модели регулирования, значительная часть обязанных лиц имеет возможность уклоняться от регистрации», – отмечают исследователи.
Выводы экспертов Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина поддержали в юридическом ведомстве. «Прозрачность и доступность объективной информации являются лучшим ответом на любые недобросовестные попытки искажения смысла и содержания российских норм, регулирующих вопросы иностранного вмешательства в дела России», – заявил на заседании форума заместитель министра юстиции РФ Олег Свириденко.
По мнению представителей российских НКО, включенных в число «иностранных агентов», основным спорным аспектом остается понятие политической деятельности. На практике надзорные органы считают таковой публичное высказывание любого мнения о деятельности власти, в том числе обсуждение правовых вопросов, предложения и иные высказывания. Например, «Муравьевский парк устойчивого природопользования» включили в число «агентов» за публикацию письма с призывом поддержать обращение к губернатору Амурской области о закрытии весенней охоты. Авторы сравнительного анализа указывают на аналогичную ситуацию в США, законодательство которого «использует «открытое» понятие политической деятельности, позволяющее распространять действие закона на широкий круг лиц, занимающихся лоббистской, информационно-консультативной деятельностью, а также распределением финансовых ресурсов».
Разрешая вопрос идентификации политической деятельности, Конституционный суд России еще в 2014 году пришел к выводу о невозможности определить конкретные границы и дать исчерпывающее определение. Но, допуская субъективную оценку, высшая инстанция указала на необходимость соблюдения «презумпции законности и добросовестности деятельности» НКО.
Кроме того, в российском юридическом ведомстве отрицают негативные последствия для признанных «иностранными агентами» организаций и какую-либо дискриминацию их деятельности. Конституционный суд России также признал ложными «любые попытки обнаружить отрицательные контексты в словосочетании «иностранный агент», опираясь на сложившиеся в советский период и, по существу, утратившие свое значение в современных реалиях стереотипы». «Законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, не предполагает негативной оценки такой организации со стороны государства, не рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым не может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности», – констатировала высшая инстанция.
Особое мнение по этому вопросу высказал судья Владимир Ярославцев. «Свобода объединений не может быть полноценно реализована без возможности свободно привлекать средства из не запрещенных законом источников для осуществления своей деятельности. Трудно представить себе, например, деятельность по формированию в обществе «нетерпимости к коррупционному поведению» без конструктивной критики деятельности и соответствующих решений органов государственной власти, в том числе посредством политических акций: сбора подписей, митингов, пикетов и так далее. Ведь данная политическая деятельность проводится именно в интересах государства и является эффективным средством против коррупции, которая преодолела все видимые и невидимые пределы и представляет собой уже явную и наличную угрозу национальной безопасности. Соответственно, содержащаяся в законе о некоммерческих организациях дефиниция «политическая деятельность» не позволяет однозначно и непротиворечиво ответить на вопрос, какие именно виды деятельности могут быть отнесены к «политическим», – заявил служитель Фемиды.
Вместе с тем сами «инагенты» жалуются на фактическое преследование со стороны госорганов. В частности, сотрудники таких НКО не могут быть включены в состав общественных наблюдательных советов (ОНК), обеспечивающих защиту прав находящихся в местах принудительного содержания. Подтверждая законность таких мер, Московский городской суд не усмотрел во введенных ограничениях дискриминации.
С начала этого года все средства массовой информации обязали указывать статус таких организаций. С 20 апреля во время избирательных кампаний информация о «кандидатах, аффилированных с выполняющим функции иностранного агента лицом», должна включаться в подписные листы, избирательные бюллетени, агитационные материалы, размещаться на информационных стендах и в публикациях масс-медиа. «Настоящие меры разработаны в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, а также предотвращения возможного иностранного влияния на избирательный процесс в России. Вводимые новации направлены на обеспечение транспарентности деятельности субъектов, выполняющих функции иностранного агента, а также аффилированных с ними лиц, имеющих статус кандидата на выборах», – объяснили такие требования в профильном комитете Госдумы. А в Совете Федерации убеждены, что они «будут способствовать снижению влияния из-за рубежа на ход избирательных кампаний в России и позволят обеспечить лучшее информирование избирателей о кандидатах, участвующих в выборах различного уровня».
Включенным в список «иностранных агентов» самим масс-медиа предписывается в каждой публикации обозначать свое положение, причем размер такого предупреждения должен в два раза превышать заголовок материала. Нарушение этих требования карается многомиллионными административными санкциями. Так, за отсутствие маркировки ООО «Радио Свободная Европа / Радио Свобода» уже было оштрафовано в сумме на 76 млн рублей. «Данная норма призвана информировать российского читателя о том, что распространяемые этими СМИ материалы преследуют интересы других государств», – убеждены в Роскомнадзоре.
Более того, уже принятые поправки в законодательство обязывают «инагентов» предварительно согласовывать с Минюстом все свои проекты и конкретные мероприятия. За нарушение этого требования НКО может быть ликвидировано (АПИ писало о таких изменениях – Контроль за деятельностью «иностранных агентов» ужесточили).
По данным Министерства юстиции РФ, в России зарегистрировано почти 211 тысяч НКО, в том числе 59,5 тысячи общественных организаций. В реестр выполняющих функции иностранного агента внесено 75 НКО и 17 средств массовой информации.
Наталья Таубина, директор фонда «Общественный вердикт» (включен в реестр «иностранных агентов»)
Сравнивая российское и американское законодательства, регулирующие деятельность «иностранных агентов», при возникающей на первый взгляд иллюзии схожести важно понимать и принципиальные отличия. В частности, в законе США определено понятие «принципал» и прописывается набор действий агента в его интересах. Российский закон не содержит четкой привязки финансирования к действиям в интересах иностранных источников. Включая НКО в реестр, Минюст практически ни разу аргументированно не доказал связь между получением иностранной поддержки и действиями в интересах этих конкретных источников.
Самый спорный вопрос – определение политической деятельности. В нашей стране оно включает в себя по сути любую публичную деятельность, так или иначе связанную с общественным интересом. Связь финансирования и самих якобы политических акций никто опять же не доказывает. При этом прописанные в законе исключения, в том числе защита растительного и животного мира, охрана здоровья и благотворительность, на практике не работают – «иностранными агентами» признаны в том числе экологические организации и благотворительные фонды.
В итоге в России для включения в «черный список» достаточно быть в принципе публично активным и иметь несколько евро на счету. Или, например, получить от иностранного источника оплату поездки за пределы страны. И совершенно не важно, в чьих интересах осуществляется деятельность и вообще есть ли эти чьи-то интересы.
Кроме того, принудительное включение в «иностранные агенты» в США происходит в судебном порядке, тогда как у нас – по решению Минюста. Причем чаще всего одновременно на НКО налагается огромный штраф за уклонение от добровольного включения в реестр.
Ольга Старцева, юрист Санкт-Петербургской общественной организации «Гражданский контроль» (включен в реестр «иностранных агентов»)
Сторонники российского инагентского регулирования чаще всего указывают на Закон об иностранных агентах США (FARA) 1938 года. Но кроме словосочетания «иностранные агенты», он и российское законодательство не имеют ничего общего. В США в качестве иностранных агентов должны регистрироваться представители иностранных правительств и политических партий, которые продвигают интересы своих «принципалов». Эти люди или организации встречаются с американскими депутатами и чиновниками, получают и распространяют гранты и иные денежные потоки в интересах своей страны или партии. Влияние на непосредственное принятие государственных решений и действие в интересах иностранного государства или партии по их приказу, запросу или под их контролем являются непременными признаками политической деятельности. Если же лицо пытается влиять на принятие государственных решений, но не действует в интересах иностранного государства или партии, то оно, скорее всего, будет считаться лоббистом. Их деятельность в США разрешена и урегулирована.
Уголовная ответственность за нарушение FARA ждет тех иностранных агентов, кто, например, лоббировал выдачу политического эмигранта в Китай, встречался с высокопоставленными чиновниками, пытаясь убедить их в необходимости прекращения уголовного преследования иностранной компании, или давал многомиллионные взятки, чтобы избежать регистрации по FARA.
В отличие от американской организации, российской НКО не нужно играть в гольф с депутатом, попутно обсуждая важность «Северного потока» для обеих стран. По усмотрению Минюста любая организация, занимающаяся проблемами эпидемии ВИЧ, решением экологических проблем или поддерживающая принятие закона о домашнем насилии, может быть включена в реестр инагентов. Таким образом, любое обсуждение актуальных проблем российского общества может считаться «политической деятельностью».
Граждане и организации, получившие метку «иностранного агента» в России, не продвигают интересы зарубежных государств, а пытаются сделать лучше жизнь в нашей стране для всех ее жителей. Различия в российском и американском регулировании статуса иностранных агентов свидетельствуют, что российское законодательство нацелено не на «прозрачность», а на подавление несогласных с государственной точкой зрения, общественной дискуссии и ограничение участия общества в делах государства.
Мария Каневская, руководитель 1-й Лаборатории Клуба юристов некоммерческих организаций
Закон США FARA был принят в 1938 году с одной целью – предотвратить влияние нацистской Германии. Поправки, внесенные в него в середине 60-х, существенно сузили сферу его применения до политических лоббистов.
В России же под понятие «политической деятельности» попадает любая деятельность по защите общественного интереса. Кроме того, в английском языке «иностранный агент» – обычный термин, тогда как в нашей стране это понятие имеет явно негативный контекст и безусловно ассоциируется со «шпионом».
Да, в американском реестре «иностранных агентов» содержится более 400 организаций. В нашей стране таковыми были признаны около двухсот самых влиятельных правозащитных и экологических организаций, исследовательских центров и даже благотворительные учреждения. Многие из них вынуждены были ликвидироваться.