08.02.2017
Действующий в России разрешительный порядок проведения митингов, шествий и иных публичных мероприятий не соответствует стандартам демократического общества. Такое решение вчера вынес Европейский суд по правам человека.
08.02.2017. АПИ — Конституция России гарантирует всем гражданам право собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Однако федеральный закон предусматривает специальную процедуру уведомления местных властей и обязательно «согласование» проведения любого мероприятия с участием хотя бы двух человек.
Получить санкцию не так-то просто. Подать уведомление заинтересованное лицо вправе не ранее чем за 15 и не позднее чем за 10 дней. Но чиновники вправе отказать в согласовании, если, например, даже небольшой пикет «может создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры» и так далее. Нельзя устраивать манифестации вблизи зданий судов, исправительных колоний и иных опасных объектов.
Кроме того, региональным властям разрешено самостоятельно и почти произвольно определять места, в которых проводить публичные мероприятия запрещается. Например, в Санкт-Петербурге в «зону молчания» попали Дворцовая и Исаакиевская площади, Невский проспект, территория около всех органов власти, образовательных и медицинских учреждений, станций метро, вокзалов и многих других объектов.
Легитимность действующего федерального закона неоднократно проверялась Конституционным судом России. Служители Фемиды исключили возможность введения какого-либо разрешительного порядка, но существующие правила, по их мнению, таковыми не являются. Ведь понятие «согласование проведения публичного мероприятия» не предполагает право чиновников по своему усмотрению запретить мероприятие, изменить его цели, место, время или форму. Орган власти «вправе лишь предложить изменить место и (или) время, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний», – констатировал Конституционный суд России.
Причем такие выводы основаны в том числе на позиции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). В ряде его решений признается, что уведомительный и даже разрешительный порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний, а ставит своей целью найти баланс между желаниями организаторов манифестаций и законными интересами других лиц на свободное передвижение. Кроме того, процедура согласования позволяет властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера.
Защитой инициаторов акций от произвольных действий властей являются суды. Жалобы на отказ в согласовании публичного мероприятия должны рассматриваться незамедлительно – до запланированной даты его проведения.
Однако практика свидетельствует, что чиновники имеют почти неограниченные возможности де-факто запрещать проведение неугодных демонстраций, митингов и пикетов под любым надуманным предлогом. При этом формально оппозиции разрешают публичное мероприятие, но выделяют для него малозаметное место. Причем такие решения принимаются во благо остальных горожан, так как почти любые манифестации в центре так или иначе «затрудняют движение».
Так, Александр Лашманкин планировал провести «поминальный» пикет возле мемориала жертвам политических репрессий в самарском парке Юрия Гагарина. В мероприятии планировало принять участие всего семь человек, но городская администрация расценила его как угрозу для гуляющих по парку семей с маленькими детьми. Под предлогом нарушения работы транспорта московские власти запретили марш по тротуару Тверской улицы: инициаторам предложили провести встречу на Болотной площади, чтобы «избежать какого-либо вмешательства в нормальное функционирование коммунальных услуг, деятельность коммерческих организаций, трафика или интересы граждан, не принимающих участия в публичных мероприятиях».
Не разрешили чиновники и шествие ЛГБТ-сообщества в Санкт-Петербурге. Изначально заявленный инициаторами маршрут должен был проходить от площади Труда по Конногвардейскому бульвару. Отказывая в согласовании, власти указали на близость Конституционного суда России и большое количество припаркованных автомобилей. Кроме того, по убеждению Смольного, «марш будет отвлекать внимание водителей, что может стать причиной дорожно-транспортных происшествий». Предложенные организаторами шествия три альтернативных маршрута также были отклонены: мероприятие в Полюстровском парке якобы мешало нормальной работе магазина «Товары для детей», на Новоизмайловском проспекте – проживающим в общежитиях студентам, а на площади Чернышевского уже было запланировано другое культурно-массовое мероприятие. Под такими же предлогами районные администрации запретили и пикеты сразу в пяти местах. Тогда как Смольный санкционировал на якобы непригодной для публичных акций площади Труда организованный молодежным крылом партии «Единая Россия» митинг в поддержку «семьи и традиционных семейных ценностей».
Администрация Ростова-на-Дону не согласовала акцию против неэффективной экономической политики Владимира Путина. Чиновники утверждали, что оппозиционные лозунги «могут вызвать враждебную реакцию со стороны многих сторонников одного из лидеров российского государства и беспорядки, которые ставят под угрозу безопасность и здоровье участников пикета».
Попытки инициаторов запрещенных публичных мероприятия оспаривать действия властей в российских судах в большинстве случаев не увенчались успехом.
Жалобы в Страсбург подали 23 активиста из разных регионов России. Они утверждали, что местные власти наложили неоправданные ограничения на проведение запланированных ими мирных публичных мероприятий. Предложенные альтернативные варианты делали достижение целей акций невозможным.
Также в жалобах указывалось на установленный абсолютный запрет организации мероприятий на прилегающих к зданиям судов территориях, негибкое применение сроков подачи уведомления (в том числе когда мероприятие было спонтанной реакцией на важное политическое событие), ограничение количества участников и многие другие проблемы. В некоторых случаях, получив отказ в согласовании, заявители вынуждены были отказаться от проведения мероприятия под страхом административного наказания. Кроме того, непонимание правозащитников вызывало установление самим федеральным законом максимального срока, исключающего заблаговременное согласование манифестации.
Российские власти отрицали нарушения. Представитель нашей страны в ЕСПЧ – заместитель министра юстиции России Георгий Матюшкин – апеллировал к праву несогласных с отказом в согласовании инициаторов публичных акций обращаться в суды, которые оперативно рассматривали спорные вопросы. Причем виновниками задержек были сами активисты, направившие жалобы почтой. «Европейская конвенция не обязывает государства обеспечить совершенно функционирующей почтовую систему. Хорошо известно, что российская почтовая служба перегружена и имеют место серьезные задержки в доставке корреспонденции. Тем не менее, вместо того, чтобы представить жалобы непосредственно в суд, заявители решили взять на себя риск отправить их по почте», – заявил Георгий Матюшкин.
По его мнению, установленного законом срока уведомления достаточно для согласования изменения времени или места публичного мероприятия. Он не лишает права организовать и стихийную акцию в ответ на актуальные события, тогда как «продление срока будет ограничивать такую возможность».
Рассмотрев жалобы российских активистов, страсбургский суд пришел к выводу, что ограничение права на выбор времени, места и формы проведения мероприятия уже само по себе является нарушением Европейской конвенции. Поэтому, отказывая в согласовании уведомлений, чиновники осуществляют вмешательство в право заявителей на свободу собраний. «Местные власти не привели достаточных причин в обоснование отказов в согласовании времени, места или формы проведения запланированных публичных мероприятий, то есть ограничение прав было непропорционально заявленным законным целям и необходимым в демократическом обществе. Баланс, как представляется, чаще устанавливался в пользу защиты интересов не являющихся участниками мероприятий лиц или избежания даже незначительных нарушений в повседневной жизни», – заключили служители Фемиды.
Однако на чиновниках лежит только часть вины за нарушение. ЕСПЧ констатировал, что сам федеральный закон не отвечает требованиям Европейской конвенции. «Обстоятельства данного дела демонстрируют отсутствие адекватных и эффективных правовых гарантий защиты от произвольного и дискриминационного осуществления широкого усмотрения исполнительной власти. Соответственно, внутренние правовые положения, регулирующие право предложить изменение места, времени или способа проведения публичных мероприятий, не отвечают установленным Конвенцией требованиям «качества закона». Тогда как сфера судебного пересмотра ограничена и не включает в себя какую-либо оценку «необходимости» и «соразмерности» изменения места, времени или способа проведения публичного мероприятия», – отмечается в решении Европейского суда.
Кроме того, ЕСПЧ счел неправомерным введенный в нашей стране запрет на проведение любых манифестаций возле зданий судов. Страсбургские служители Фемиды признали, что такие ограничения могут иметь законный интерес – защиту судебного процесса от влияния извне. Но запрет не может быть абсолютным, то есть при решении вопроса должны приводиться конкретные аргументы, исключающие проведение акции у стен дворцов правосудия.
Европейский суд обязал Россию выплатить каждому заявителю компенсацию морального вреда в размере от 5 до 10 тысяч евро (в сумме – 160 тысяч).
Ольга Цейтлина, адвокат
Российские власти обязаны после данного решения изменить практику согласования и проведения публичного мероприятия, а также судебного обжалования отказов. Законодательство должно быть приведено в соответствие с требованиями Европейской конвенции.
Но вряд ли мы можем ожидать таких изменений в ближайшем будущем. Боюсь, что граждане, реализуя конституционное право на свободу собраний, и в дальнейшем будут привлекаться к административной ответственности. Ведь ущемление свободы слова и собраний – это системная проблема российской действительности, и одно решение ЕСПЧ ее не изменит.
Также Европейский суд рассмотрел интереснейший вопрос о стихийном собрании. Он признал, что могут существовать особые значимые обстоятельства, требующие немедленного ответа на текущие события. Они оправдывают отступление от строгого применения сроков уведомления, а значит – и отсутствие ответственности.
Илья Сиволдаев, правозащитник
Во всех случаях ЕСПЧ установил, что местные власти наложили неоправданные ограничения на проведение запланированных заявителями мирных публичных мероприятий. Наложив серьезные ограничения на запланированные публичные мероприятия, власти нарушили право заявителей на свободу мирных собраний. Причем у заявителей не было реальной возможности оспорить решения властей, так как существующие судебные процедуры не являются эффективным средством защиты. Особо ЕСПЧ отметил, что российское законодательство содержит пробел, связанный с отсутствием правовой регламентации спонтанных собраний.
Данным постановлением мы намерены руководствоваться и в российской практике, с тем чтобы реализация права на свободу собрания в России соответствовала европейским стандартам. Например, уже сегодня Центральный районный суд Воронежа будет рассматривать дело в отношении общественного активиста Александра Болдырева, который в конце прошлого года организовал митинги против войны в Сирии и против отмены выборов населением мэра. Мы обязательно сошлемся на новое постановление ЕСПЧ.
Гайк Марьян, начальник отдела защиты интересов МВД России в высших судебных органах
Нет большей потенциальной опасности, чем массовые мероприятия или проходящие в местах большого скопления людей иные акции. Даже когда они проводятся в строгом соответствии с законом, есть риск причинения вреда жизни и здоровью граждан.
Законодательством большинства стран предусмотрена уголовная ответственность за нарушение порядка проведения массовых мероприятий. Причем запрещенным порой признается даже согласованное мероприятие, которое, по мнению местных жителей, нарушает их спокойствие. Участие в такой акции наказывается лишением свободы на срок до года.
Практику ЕСПЧ надо оценивать комплексно. В ряде случаев Европейский суд прямо указывает на необходимость уведомления, а в деле против Великобритании подтверждает разрешительный порядок. Как и российский закон, ЕСПЧ связывает это с необходимостью государства обеспечить безопасность. Право мирно собираться так же важно, как и обеспечение прав граждан, которые находятся на территории проведения мероприятия.