15.02.2021
Одна седьмая страны и немалая часть крупных городов относятся к особо охраняемым природным территориям (ООПТ). Для защиты порой уникальной окружающей среды в государственных заповедниках и заказниках, природных парках и ботанических садах ограничивается любая деятельность, а порой даже свободное передвижение граждан.
15.02.2021. АПИ — Всего в России создано почти 12 тысяч ООПТ, а численность проживающих только на находящихся в федеральной собственности охраняемых территориях превышает 2 млн человек. Ежегодно создаются новые «зоны» и расширяется площадь существующих. При этом границы многих ООПТ не закреплены в кадастре, а собственники недвижимости оказываются в бесправном положении.
Вводимый в ООПТ режим охраны предусматривает особый режим прохода и передвижения граждан. Например, находиться и тем более въезжать на автомобилях в национальные парки можно, только имея специальное разрешение. Его отсутствие является административным правонарушением и карается штрафом до 4 тысяч рублей, а также может обернуться конфискацией транспортного средства.
Так, на Куршской косе инспектор природоохранного ведомства обнаружила Игоря Луференко, не имеющего разрешения на нахождение в национальном парке. По утверждению гражданина, он был задержан в так называемой рекреационной зоне, открытой для свободного посещения, хотя он и не отрицал, что видел предупреждающий информационный щит. Подтверждая обоснованность наложенного на подозреваемого штрафа, служители Фемиды пришли к выводу, что он находился в лесничестве, отнесенном к заповедной зоне. Это решение подтвердил Калининградский областной суд, не усмотрела оснований для его отмены и кассационная коллегия.
Автомобиль Ford Focus Тамилы Исмаиловой был обнаружен в государственном природном заказнике «Воронежский». Водитель утверждала, что на въезде в лес не было никакого шлагбаума или предупреждающих знаков, равно как ее действия не причинили какого-либо вреда или ущерба природе. Но суд признал доказанным факт «проезда и стоянки в границах заповедника, вне дорог общего пользования». Отклоняя доводы автовладельца, кассационная инстанция указала, что информация о границах ООПТ закреплена в утвержденном Министерством природных ресурсов и экологии РФ положении, а следовательно, является общедоступной.
В неразрешенном проезде по территории национального парка «Зов тигра» уличили Александра Герлихмана. Налагая административный штраф, служители Фемиды не признали проходящие по территории парка дороги автомобильными дорогами общего пользования. В свою очередь, Конституционный суд России пришел к выводу, что такое регулирование не нарушает гарантированное основным законом право граждан на свободу передвижения: «Оспариваемые заявителем законоположения находятся в общей системе правового регулирования особо охраняемых территорий, они направлены на сохранение природы и окружающей среды, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявителя в указанном им аспекте», – констатировала высшая инстанция.
А вот пойманного на территории национального парка «Марий Чодра» Вячеслава Андреева служители Фемиды освободили от ответственности: «Сам факт того, что Андреев В.В. присутствовал при проведении представителями Росприроднадзора проверки на территории национального парка, не свидетельствует о нарушении им установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов», – отмечается в судебном решении.
Незаконной признали и попытку привлечь к административной ответственности Александра Ковалёва, который имел разрешение на проезд через национальный парк «Чикой» и был пропущен через кордон уполномоченным должностным лицом. Подозреваемый пояснил, что вместе с сотрудником полиции разыскивал похищенную у него охотничью собаку, а составленный протокол «считает результатом некомпетентности работников парка». «Административным органом фактически вменяется отклонение от согласованного разрешением маршрута движения – урочище Карымка в нем не значилось. Вместе с тем подобное поведение непосредственно закону об особо охраняемых природных территориях не противоречит», – констатировал суд, подтверждая невиновность водителя.
Федеральный закон допускает взимание платы за посещение ООПТ. Для федеральных парков, заказников и заповедников тариф должен составлять не менее одного процента прожиточного минимума трудоспособного населения (исходя из действующего норматива – 125,42 рубля). Размер платы за проход в региональные ООПТ определяется субъектами Федерации. В частности, московская мэрия в ноябре минувшего года приняла решение предоставить жителям и гостям столицы право бесплатно посещать национальный парк «Лосиный остров», парки Останкино, Сокольники, Царицыно, Битцевский лес, Измайловский парк и другие особые территории.
В свою очередь, администрация природного парка «Бажовские места» в Свердловской области ввела плату в размере 100 рублей. Природоохранная прокурора усмотрела в такой коммерциализации нарушение прав посетителей. По мнению надзорного органа, работы по созданию и обустройству туристических троп и маршрутов должны финансироваться из бюджета, недостаток таких ассигнований не является основанием для нарушения закона. Однако областной суд пришел к выводу, что плата взимается не за вход на территорию ООПТ, а за предоставляемые посетителям услуги – возможность совершить прогулку по организованной туристической тропе. «Территория парка не огорожена, попасть на нее можно бесплатно несколькими неорганизованными маршрутами», – заключил суд, отклоняя требования прокуратуры.
Существенно ограничивается и использование расположенной в ООПТ недвижимости. Только на территории национальных парков находится 923 населенных пункта. В Совете Федерации признают, что их жители не могут получить землю для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства, а региональные власти и органы местного самоуправления лишены возможности реализовать социально-экономические программы и меры поддержки населения (строительство больниц, школ, детских садов, программы по расселению ветхого жилья и так далее).
Более того, площади ООПТ ежегодно расширяются и в них попадают частные участки, собственники которых автоматически лишаются прежде гарантированных вещных прав. В такой ситуации оказался, например, житель Сортавальского района Карелии Сергей Барковский: в одностороннем порядке эту территорию включили в состав национального парка «Ладожские шхеры», ограничив права местных жителей на свободу передвижения, сбор дикорастущих плодов, заготовку древесины и дров, строительство, выпас домашних животных, рыбалку, охоту и многое другое. Но Верховный суд России признал такое решение законным: «Нарушение прав административного истца на пользование предоставленным в собственность земельным участком не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований», – отмечается в решении высшей инстанции. А Конституционный суд России пришел к выводу, что установленные законодательством ограничения «выступают в качестве правового средства обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, а также способа реализации права каждого на благоприятную окружающую среду».
Утвержденное Министерством природных ресурсов и экологии РФ положение о национальном парке «Марий Чодра» оспаривал Юрий Викторов: земельный участок, выделенный для ведения личного подсобного хозяйства, оказался в зоне с особым режимом. Отклоняя требования землевладельца, служители Фемиды констатировали, что на самом деле национальный парк был создан еще в 1985 году и охватывал в том числе и спорную территорию. Принятый в 2018 году приказ Минприроды «не устанавливает новые и не изменяет ранее установленные границы Национального парка, а лишь воспроизводит их в системе координат».
В трехмильную охранную зону Дальневосточного морского биосферного государственного природного заповедника попали рыбоводные участки, принадлежащие ООО «ДВ-Агроразвитие», индивидуальному предпринимателю Евгению Жаркову и ООО «Южные рубежи». «Законодательством предусмотрена возможность ограничения осуществления хозяйственной деятельности на участках, входящих в границы охранной зоны, с целью недопущения отрицательного воздействия на природные комплексы и объекты заповедника. Запреты на осуществление любой рыбохозяйственной деятельности и организацию рыбопромысловых и рыбоводных участков соответствуют целям и задачам создания заповедника, а также требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу», – заключил Верховный суд России, подтверждая законность введенных ограничений.
В спорной ситуации оказался и Линар Валиев, купивший у Рафика Багаутдинова 92 гектара сельскохозяйственной земли в Высокогорском районе Татарстана. По утверждению приобретателя, до совершения сделки он не знал о включении участка в государственный заказник «Чулпан». Но суд отклонил иск покупателя о снижении стоимости участка, так как соответствующие сведения были включены в его кадастровый паспорт, а сама ООПТ обозначена специальными информационным знаками (АПИ подробно писало об этом деле – Проданный в заповеднике надел возврату не подлежит).
Вступивший в силу 10 января федеральный закон упраздняет часть ограничений и регулирует спорные вопросы использования земель. В частности, снимаются ограничения на оборот участков на территории населенных пунктов, включенных в состав ООПТ федерального или регионального значения. Также в городах и селах можно будет свободно использовать транспортные средства. Строительство (за исключением особо опасных, технически сложных и ряда иных объектов) разрешается без прохождения обязательной государственной экологической экспертизы. Отмен запрета на разведку и добычу подземных вод позволит обеспечить население нормальным водоснабжением.
Вместе с тем вводятся и новые требования. Так, проекты муниципальных правил землепользования и застройки предписывается согласовывать с профильными федеральными ведомствами: «При этом использование земельных участков на территории населенных пунктов должно осуществляться с учетом режима особой охраны этой ООПТ», – поясняют в Совете Федерации.
Кроме того, либерализация затронет только находящиеся на территории ООПТ населенные пункты, границы которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Тогда как в самом Министерстве природных ресурсов и экологии РФ не отрицают, что планируют завершить работу по внесению ООПТ в ЕГРН только в 2022 году: «Уточнение границ территорий предотвратит возможность нарушения режима хозяйственного использования земельных участков», – констатируют в природоохранном ведомстве.
По данным портала «Судебная статистика РФ», за первую половину 2020 года суды рассмотрели 387 дел о нарушении правил охраны и использования природных ресурсов на ООПТ, 238 граждан, 6 компаний и их должностных лиц признали виновными. Конфискация орудия совершения правонарушения применялась в 43 случаях.
По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в России насчитывается 2,5 тысячи государственных природных заказников и почти 7,5 тысячи памятников природы федерального и регионального значения, 108 заповедников, 95 природных и 63 национальных парка, 75 дендрологических парков и ботанических садов, а также почти тысяча ООПТ местного значения. На территории федеральных ООПТ расположены 141 музей, 297 визит-центров и почти 1,8 тысячи экотроп и маршрутов. В 2019 году их посетило более 14 млн человек.
По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, общая площадь ООПТ превышает 24,4 млн гектар. Из них 24 млн находится в федеральной, 440 тысяч – в региональной и муниципальной собственности. Организациям принадлежит 6,3 тысячи гектаров, частным лицам – 1,8 тысячи.
Александр Закондырин, лидер Общественного экологического движения «Альянс зеленых»
Основная задача властей – найти баланс между природоохранной деятельностью и возможностью осуществлять обычную хозяйственную деятельность для обеспечения бытовых потребностей жителей. Обычно это решается за счет зонирования территории и установления разных ограничений и запретов. С моей точки зрения, Министерство природных ресурсов и экологии РФ пытается этот баланс поддерживать. Например, был найден компромисс в вопросе запрещенных видов деятельности на Байкальской природной территории.
Действующие ограничения в значительной степени обоснованы и разумны. В частности, к туристам и иным посетителям дирекции ООПТ чаще всего относятся максимально лояльно, поскольку заработанные от их посещения деньги идут во внебюджетный фонд. Не думаю, что кто-то массово привлекает к ответственности случайных прохожих. Скорее ловят с поличным браконьеров и черных лесорубов, которые изображают недопонимание. Ограничения для хозяйственной деятельности на охраняемой территории не должны приводить к полному их запрету, в первую очередь для проживающих там граждан.
Благодаря принятым поправкам земельные участки в границах населенных пунктов в ООПТ возвращаются в гражданский оборот. На них будет разрешено вести садоводство и огородничество, индивидуальное жилищное строительство, возводить объекты социальной инфраструктуры, добывать подземные воды для питьевого и технического водоснабжения населенных пунктов. Теперь они могут приватизироваться. Таким образом, мы максимально восстанавливаем правовые возможности владения, пользования и распоряжения имуществом для жителей ООПТ.
Виды разрешенного использования указанных земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов на них устанавливаются правилами землепользования и застройки. При этом сохраняются экологические требования и контроль со стороны природоохранных структур, которые в комплексе обеспечат сохранение природного наследия ООПТ.
Наталья Данилина, директор эколого-просветительского центра «Заповедники»
Режим в ООПТ дифференцирован. Самые жесткие ограничения установлены в заповедниках, для посещения которых необходимо получить специальное разрешение. Более мягкие требования действуют в национальных парках и других ООПТ.
Очень важно, чтобы направленные на защиту природы меры не препятствовали нормальной жизни людей, которые здесь проживают. Проблемы возникают, когда интересы граждан не были учтены при организации ООПТ, возникают конфликты и противоречия с законом, которые необходимо разрешать. Например, преобразование государственного природного заповедника «Столбы» в национальный парк позволило учесть интересы и охраны природы, и граждан.
Незаконный проход, проезд или осуществление деятельности на территории ООПТ является административным правонарушением. Но если очевидно, что турист просто заплутал и случайно оказался в заповедной зоне – без ружья, каких-либо браконьерских снастей и злостных намерений, его скорее всего предупредят, разъяснят режим, но не будут штрафовать.
Учреждение заповедной территории или включение отдельных участков в состав ООПТ невозможно волевым решением федеральных органов власти, ему предшествует процедура согласования на местах, включая общественные обсуждения, в том числе с участием местных жителей. С учетом их мнений муниципальные власти могут заблокировать принятие такого решения.
Анатолий Калина, директор ФГБУ «Национальный парк «Куршская коса»
После изменений, внесенных в природоохранное законодательство в конце минувшего года, особый режим стал более соразмерен реальной ситуации на ООПТ. Ранее действующие ограничения де-юре не допускали вообще никакой деятельности местных жителей, даже в пределах поселков. В том числе запрещались движение и стоянка автотранспорта, сбор лесных ресурсов, разведка и добыча подземных вод и так далее. Причем де-факто это все равно постоянно происходило, за что формально следовало практически ежедневно выписывать на каждого местного жителя административные протоколы. То есть законодательные нормы были далеки от реальности. Теперь ограничительные нормы приведены в соответствие с возможностью контролировать их соблюдение.
В связи с отменой ограничения оборота земельных участков жители расположенных на Куршской косе поселков смогут вести индивидуальное жилое строительство и развивать личное хозяйство. Существовавшие до этого момента административные барьеры создавали социальную напряженность, порождали недоверие местных жителей к национальному парку и к заповедной системе в целом. Поэтому на правах жителей это, несомненно, отразится благоприятно.
Виктор Савинов, директор ФГБУ Национальный парк «Хвалынский»
Рассуждая о соразмерности особого режима, установленного на ООПТ, и ограничениях прав граждан, сложно оставаться в рамках правового поля. В какой-то момент начинает преобладать этическая сторона вопроса: ООПТ – это территория эталонной природы, живущая в своем диком естестве. И если не вводить ограничительных мер, то и нет смысла в создании особой территории. Надо понимать, что каждое ограничение нацелено не на ущемление прав человека в этическом смысле, а на соблюдение прав природы, которыми она обладает в равной степени с человеком.
По опыту нашей территории можно сказать, что такие ограничения исполняемы в достаточно спокойном режиме. Население воспринимает изменения в законодательстве сначала настороженно или возмущенно, но после проведения просветительских и разъяснительных мероприятий наступает осмысление.
Случаи уклонения туристов от маршрута надо рассматривать индивидуально. Это будет правонарушением, если гражданин окажется в заповедной зоне – в местах обитания редких видов растений и животных, а его пребывание повлечет за собой нанесение вреда природе (пожар, посягательство на целостность природного участка).
Виктор Львов, начальник отдела туризма национального парка «Мещера»
Установленный в ООПТ особый режим никак не ограничивает права граждан. В отличие от других, местные жители имеют право бесплатно посещать леса особо охраняемой территории, рыбачить, собирать ягоды, грибы, за это мы не берем с них так называемый рекреационный сбор (плату за посещение). Платят местные жители только за стоянку транспорта вне дорог общего пользования, как и все посетители. За почти 30 лет существования национального парка местные жители и гости привыкли к данным ограничениям, и большинство воспринимают их уже как должное.
Конечно, еще есть сложности с оформлением, перестройкой, введением в эксплуатацию недвижимости, но мы стараемся всегда идти на встречу жителям в этом вопросе.