Рейтинг@Mail.ru
home

21.10.2021

Земельное назначение

Владельцы земельных участков вправе использовать их строго в установленных целях. Всего в классификаторе 135 различных категорий, некоторые противоречат другу. Тогда как любое нарушение может обернуться многотысячным штрафом, сносом возведенных на наделе построек и даже лишением собственности.

21.10.2021. АПИ — Действующий Земельный кодекс РФ предусматривает всего семь категорий целевого использования участков. Среди них – земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и другие укрупненные направления. Детализация закреплена в подзаконных ведомственных классификаторах.

Первая десятилетка

Первый такой список был утвержден в 2014 году Министерством экономического развития РФ. При этом федеральный законодатель прямо указал, что установленное ранее разрешенное использование земельных участков признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору. 

Год назад приказ экономического ведомства заменил новый список видов разрешенного использования земель, утвержденный Росреестром. Такая на первый взгляд формальная реформа существенно изменила права землевладельцев. Например, до 8 октября 2020 года садовые участки относились к сельскохозяйственным угодьям, на них разрешалось выращивание многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур. Теперь же основная цель садоводства – отдых, размещение жилых и хозяйственных построек, а также выращивание сельскохозяйственных культур для собственных нужд.

Любое использование надела в нарушение установленных классификатором целей является административным правонарушением. Штраф может составлять до одного процента кадастровой стоимости участка для граждан и до двух процентов – для корпоративных владельцев. Минимальное наказание – 10 и 100 тысяч рублей соответственно.

Курица не птица

В спорной ситуации оказалась собственница надела в садоводстве «Транспортник» Таисия Коверченко. На участке площадью 640 кв. метров и кадастровой стоимостью 52,3 тысячи рублей она содержала небольшое количество домашней птицы. В свою очередь, ее соседи жаловались на шум, неприятный запах и загрязнение окружающей среды. Рассмотрев иск Любови Иващенко, суд обязал Таисию Коверченко прекратить содержание домашней птицы, а также перенести курятник от границы участка. «Разведение и содержание птицы Коверченко Т.И. является нарушением норм и законов, а также нарушает права и законные интересы истца», – заключил Волгоградский областной суд, подтверждая выводы первой инстанции.

Но птицевод игнорировала это решение. Проведенная земельным инспектором проверка подтвердила выращивание садоводом 40 голов уток и 25 голов кур, что было квалифицировано как нецелевое использование участка. На Таисию Коверченко наложили минимальный административный штраф в размере 10 тысяч рублей. Оспаривая применение таких санкций, собственница утверждала, что устав садоводства не содержит запрета на содержание домашних животных. Кроме того, участок начал использоваться в 2012 году, то есть за два года до утверждения первого классификатора. Действующий тогда Земельный кодекс РФ не предусматривал сегрегации сельскохозяйственного назначения.

Вместе с тем, согласно актуальной выписке из Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), спорный участок относится к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования для садоводства. Поэтому служители Фемиды подтвердили факт нецелевого использования участка, а доводы его владельца расценили как основанные на неверном толковании норм законодательства и как «способ защиты от предъявленного обвинения». «В материалах дела отсутствуют доказательства того, что вид разрешенного использования земельного участка изменен в установленном порядке на животноводство, отраслью которого является птицеводство», – констатировал Волгоградский областной суд. Не усмотрела оснований для изменения принятых решений и кассационная инстанция.

Эти выводы подтвердил и Верховный суд России. «Коверченко Т.И. использовала земельный участок не по целевому назначению в соответствии с разрешенным использованием, предусмотренным для территориальной зоны СХ 1 «Зона коллективных садов и огородов», к которой принадлежит земельный участок», – отмечается в постановлении высшей инстанции.

Есть ли жизнь в отеле?

Эксперты указывают на ряд внутренних противоречий самого классификатора. Такой документ 2014 года признавал жилой застройкой в том числе гостиницы и дома отдыха, больницы, санатории, дома ребенка и престарелых, вахтовые помещения и служебное жилье на производственных объектах, а также казармы, караулки, следственные изоляторы и исправительные колонии. Тогда как одновременно предусматривались отдельные категории, например – «Гостиничное обслуживание». Также допускается размещение гостиниц на участках, выделенных для туристического обслуживания, обеспечение дорожного отдыха, проведение азартных игр в игорных зонах. Классификатор включал специальные категории «Санаторная деятельность», «Стационарное медицинское обслуживание», «Амбулаторно-поликлиническое обслуживание» и так далее. Более того, в новом документе Росреестра само понятия жилья не расшифровано.

Для землевладельцев такие противоречия оборачиваются санкциями. Например, административный штраф в размере 16,7 тысячи рублей наложили на Татьяну Ранимову – собственницу выделенного для индивидуального жилищного строительства (ИЖС) участка в Анапе. По утверждению надзорного органа, на первом этаже жилого дома находился магазин, а сам дом был гостевым – номера сдавались внаем. «Установленный вид разрешенного использования не предусматривает размещение на земельном участке объектов торговли и гостиничного обслуживания. Соответственно, земельный участок используется с нарушением установленного вида разрешенного использования», – заключил районный суд. «Ранимова Т.А. имела возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена ответственность Кодекса РФ об административных правонарушениях, но ею не предприняты все зависящие от нее меры по их соблюдению», – отмечается в апелляционном определении.

Столичный Комитет государственного строительного надзора отказал в выдаче разрешения на строительство школы в деревне Пыхтино на участке, выделенном «для жилищного строительства и иных видов культурно-социального назначения». «Застройщиком не представлено доказательств, что общеобразовательная организация относится к объектам культурно-социального назначения», – констатировал Арбитражный суд Москвы, подтверждая законность принятого чиновниками решения.

Поднятая целина

Больше десятка постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование земли было вынесено в отношении директора ЗАО «Колос» Александра Хильчука. По утверждению чиновников, на предоставленных для организации пастбищ наделах сельскохозяйственное предприятие организовало пашню с посевом зерновых культур. Подтверждая выводы надзорного органа, Тихорецкий районный суд Краснодарского края констатировал, что пастбища могут использоваться только для пастьбы скота. Это решение поддержала и апелляционная инстанция.

В свою очередь, кассационный суд вообще не обнаружил в утвержденном Минэкономразвития классификаторе такого целевого назначения, как пастбища. Тогда как «сельскохозяйственное использование» предполагает в том числе выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, растениеводство, скотоводство и выпас животных. Кроме того, по утверждению Александра Хильчука, выращенные зерновые использовались в том числе для кормления скота. «Вид разрешенного использования указанного земельного участка не позволяет сделать однозначный вывод о том, что он не предусматривает возможность выращивания на нем зерновых культур. С учетом изложенного в действиях директора ЗАО «Колос» отсутствует состав административного правонарушения», – отмечается в постановлении кассационной инстанции.

Нередко надзорные органы по существу презюмируют будущее использование земель и вменяют их владельцам нарушение. Так, на принадлежащем Андрею Котикову участке в Новосибирске, предназначенном для ИЖС, инспекторы обнаружили строящиеся капитальные двухэтажные сооружения «предположительно под мастерские для техобслуживания автомобилей». Собственник с одной стороны утверждал, что возводит гараж для личных целей, равно как не занимается и не намерен заниматься коммерческой деятельностью. С другой – перевел свой участник в категорию «Коммунальное обслуживание» (целевое использование – гаражи и мастерские для обслуживания уборочной и аварийной техники, стоянки). Отклонив эти доводы, служители Фемиды признали существующий гараж и незавершенный объект самовольными постройками и обязали собственника их снести. «Изменение вида разрешенного использования земельного участка на законность постановленных судебных актов не влияет», – заключил кассационный суд, подтверждая вынесенный в отношении построек «приговор».

С верой в справедливость

Немало споров связано с возведением храмов и иных строений религиозного назначения. Федеральный классификатор предусматривает сразу три категории целевого использования земель, в том числе отдельно для осуществления обрядов и «религиозного управления и образования». Согласно же федеральному закону, религиозные организации вправе использовать для проведения богослужений, церемоний и обрядов любые находящиеся в их собственности здания. Более того, еще в 2016 году законодатель делегировал верующим особую «индульгенцию», запретив внесудебный снос признанных самовольными постройками объектов культа.

Такая привилегия не защитила храм христиан-пресвитериан в самарском поселке Мехзавод. Он был построен в зоне малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами на принадлежащем частному лиц [Сергею Софронову] наделе с разрешенным видом использования – под жилой дом с приусадебным участком. Согласно строительным правилам, такое здание должно включать в себя одну или несколько комнат, а также вспомогательные помещения: кухня (кухня-ниша), ванная, туалет. Таких помещений в храме эксперты не обнаружили. «Спорное строение (храм) не отвечает признакам жилого, возведено на земельном участке, не отведенном в порядке, установленном законом под такие цели строительства. Достаточных доказательств использования объекта как индивидуального жилого дома, предназначенного для проживания (с учетом архитектурно-планировочных решений), ответчиком не представлено», – отмечается в решении суда.

Административный штраф в размере 167 тысяч рублей наложили на религиозную ассоциацию Церкви Иисуса Христа Святых последних дней в России. Участок в Таганроге был приобретен в целях эксплуатации административного здания, тогда как фактически использовался для осуществления богослужений, «социально значимой и благотворительной деятельности». Отклоняя ссылку на специальный федеральный закон о правах религиозных организаций, Ростовский областной суд указал, что штраф наложен за нецелевое использование участка, а не здания.

В свою очередь, Конституционный суд России пришел к выводу, что собственники административных зданий и расположенных под ними участков, предоставившие их религиозной организации для осуществления богослужений и других обрядов и церемоний, не могут быть привлечены к ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению. Также служители конституционной Фемиды рекомендовали федеральному законодателю уточнить условия осуществления религиозными организациями уставной деятельности в расположенных на принадлежащих им земельных участках административных зданиях. На основании определения высшей инстанции Таганрогский городской суд признал выводы земельного инспектора ошибочными и прекратил производство по делу.

Справка

По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в границах городских и сельских населенных пунктов 43 процента земель имеет сельскохозяйственное назначение, 9 процентов отдано под жилую, 4,3 процента – общественно-деловую застройку, 8 процентов занято объектами промышленности, транспорта, связи и инженерных коммуникаций, 5,9 – особо охраняемыми территориями и объектами, 12,5 процентов – не вовлечено в градостроительную или иную деятельность.

В 2020 году было выявлено 83,3 тысячи нарушений земельного законодательства, наложено штрафов на 378,2 млн рублей. 56,4 тысячи нарушений устранено.

Мнения

 

Александр Буличенко, юрист бюро «Григорьев и Партнеры»

Действующий классификатор не дает расшифровку понятия «Жилая застройка». Но поскольку существенного изменения эта группа не претерпела (уточнены только цели использования гаражей), можно полагать, что на практике можно руководствоваться закрепленным в прежнем классификаторе определением.

Вместе с тем ранее установленная расшифровка «Жилой застройки» в большей части содержала исключения из данной группы: перечисленные в ней объекты, предназначенные для проживания людей, – гостиницы, больницы, казармы и другие, относились к другим группам классификатора.

В частности, выделенные для ИЖС или многоквартирных домов участки не могут использоваться для строительства гостиниц, больниц, казарм и других объектов, входящих в понятие «Жилая застройка». Для их размещения потребуется изменение вида разрешенного использования, в том числе проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Олеся Умрихина, партнер Московской коллегии адвокатов «Князев и партнеры»

В соответствии с градостроительным законодательством классификатор должен применяться к оформленным до его принятия участкам только когда их собственник проявит активность. Например, начнет строительство, разделение участка и так далее. Если же положение земельного надела статично, то требования о приведении в соответствие c новым классификатором не должны предъявляться.

В классификаторах (как в новом, так и в утратившем силу) расшифровка вида разрешенного использования «Жилая застройка» содержится в нескольких видах. Этот принцип остался неизменен. Исключение подробного описания обобщенного вида из нового классификатора исключит возможность «жонглирования» понятиями, апеллируя к расшифровке общего вида. В частности, на участках для жилой застройки не могут размещаться гостиницы, турбазы, больницы и санатории, казармы и другие. Для них должны испрашиваться участки с иными видами разрешенного использования – «гостиничное обслуживание», «стационарное медицинское обслуживание» и прочие.

Илья Абрамов, советник юридической фирмы INTELLECT

Утвержденный Росреестром в 2020 году классификатор по существу ничем не отличается от своего предшественника. Виды разрешенного использования земельных участков, которые были установлены ранее, продолжают являться актуальными и в настоящее время. 

В новой редакции в определении «Жилой застройки» заменили слова «жилые помещения» на «жилые дома» и убрали все указания на деятельность, которая к жилой застройке не относится (казармы и другие). Эти изменения не вносят ничего принципиально нового, а лишь указывают на необходимость определять данную категорию, исходя из характеристик конкретных типов данной застройки – ИЖС, блокированная застройка, среднеэтажная и другие.

Такие изменения не свидетельствуют, что жилая застройка включает в себя любые иные здания, где проживают люди. Так, для строительства больниц необходимо выделение участка с разрешенным видом использования «Здравоохранение», гостиниц – «Гостиничное обслуживание» и так далее.

Наталья Корнилевская, адвокатская контора «Бородин и Партнеры»

В новом классификаторе Росреестр отказался от формулирования понятия «Жилой застройки», ограничившись перечислением видов жилых домов с их инфраструктурой. Это вполне отражает суть интересующей нас категории земельных участков. При этом положения нового классификатора обратной силы не имеют, то есть не применяются к оформленным до его принятия участкам.

Отведенные под жилую застройку земли должны использоваться только в соответствии с разрешенными видами использования. В противном случае участок может быть изъят по правилам, определенным законом.

Следовательно, строительство любого другого объекта: гостиницы, турбазы, больницы, санатория, общежития, казармы и тому подобного, будет считаться нарушением, влекущим привлечение к ответственности.