07.11.2023
Действующий уже почти два года мораторий на проверки не предупредил злоупотреблений со стороны чиновников и силовиков. Тогда как потребители и многие другие граждане остались без защиты государства.
07.11.2023. АПИ — Запрет на плановые инспекции большинства компаний и индивидуальных предпринимателей был введен в качестве антикризисной меры поддержки бизнеса. В настоящее время в плановом порядке разрешается проверять только объекты высокого риска, во внеплановом – при наличии реальных рисков причинения вреда или ущерба. Уже внесенный в Госдуму законопроект предусматривает продление моратория до 2025 года.
Также без проведения контрольно-надзорного мероприятия запрещается возбуждать дела об административных правонарушениях, но – только «обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля».
На практике эта норма получила противоречивое толкование. Так, рассмотрев иск жителя Ижевска Сергея Конягина, арбитражный суд констатировал, что введенный мораторий не отменяет общего порядка возбуждения дел по жалобам граждан и проведения административного расследования. В ряде дел служители Фемиды пришли к выводу, что чиновники вправе выявлять проступки и привлекать совершившие их компании к ответственности по итогам рассмотрения жалоб потерпевших, специальных рейдов, профилактических и иных мероприятий. А Верховный суд России подтвердил сохранение общего порядка рассмотрения обращений граждан и составления уполномоченными лицами протоколов об административных правонарушениях.
По словам премьер-министра России Михаила Мишустина, благодаря объявленному мораторию уже в 2022 году число проверок сократилось до исторического минимума – 340 тысяч мероприятий, треть из которых — в отношении малого и среднего предпринимательства. Но пояснительные материалы к проекту федерального бюджета на будущий год свидетельствуют о намерении ряда надзорных органов как минимум удвоить собираемость административных штрафов. Так, за нарушения в сфере предпринимательской деятельности Федеральная служба судебных приставов в 2024 году планирует наложить 3,9 тысячи штрафов на 351,2 млн рублей, тогда как в «домораторном» 2021 году было взыскано всего 148,1 млн. Федеральная антимонопольная служба – почти девять тысяч на 3,8 млрд рублей (против 2,3 млрд) и так далее. Росстат планирует оштрафовать 8,5 тысячи компаний на 217,8 млн (вместо 56,2 млн в 2021 году).
После введения моратория вместо уполномоченных профильных органов бизнес стали чаще «кошмарить» полиция и другие силовые структуры. «Происходит подмена понятий. Говорим: проверок не будет, – а на практике оказывается, что будет, только называется по-другому и другие люди приходят. Конечно, это подрывает доверие бизнеса к реформе контрольно-надзорной сферы, сказывается на работе бизнеса. Хочу подчеркнуть: проверки, там, где они остаются, должны проводиться только профильными ведомствами», – заявил на Петербургском международном экономическом форуме Президент России Владимир Путин.
По указанию главы государства Министерство юстиции РФ разработало законопроект, делегирующий возбуждение дел об административном правонарушении по факту несоблюдения обязательных требований профильным надзорным органам. В юридическом ведомстве убеждены, что эти поправки «позволят снизить административную нагрузку на бизнес, повысят процессуальные гарантии прав предпринимателей, а также будут способствовать улучшению делового климата». В то же время за полицией сохраняются полномочия выявлять нарушения в самых разных отраслях (от избирательного права до деятельности финансовых организаций), а также применять административные санкции, «когда требуется оперативное реагирование на нарушения законодательства в целях эффективной защиты охраняемых законом ценностей» (АПИ подробно писало об этом – Полиции делегируют оперативное «кошмаривание» бизнеса).
В МВД России убеждены в необходимости сохранения за ними функций фиксации большинства правонарушений. Ведь во многих населенных пунктах нет постоянно действующих подразделений ни Роспотребнадзора, ни Росприроднадзора, ни других ведомств. А если и есть, то они не работают ни в выходные, ни в вечернее и ночное время, а выявлять многие проступки нужно незамедлительно. По существу единственным представителем власти круглосуточно остается участковый.
Неограниченные права проводить любые проверки и возбуждать любые административные дела сохраняются за прокуратурой. Равно как она может поручать иным органам провести любое «подмораторное» контрольно-надзорное мероприятие. Например, депутат Госдумы Сергей Лисовский не скрывает, что активно жалуется в Генеральную прокуратуру России с целью проверить сомнительные, с его точки зрения, бизнесы.
Регламентирующий контрольно-надзорную деятельность федеральный закон не распространяется на оперативно-разыскные мероприятия, расследование преступлений, прокурорские проверки, налоговый, валютный и таможенный, банковский и бюджетно-финансовый, миграционный, антимонопольный, лесной и портовой надзор, контроль в сфере рекламы, оборота оружия, частной охранной деятельности и многие другие ревизии.
Но кроме полиции и перечисленных в законе ведомств с особыми полномочиями обходные пути используют многие контрольные органы. Например, по данным Генеральной прокуратуры России, Роскомнадзор за последние три года не провел ни одного мероприятия федерального государственного контроля за обработкой персональных данных. При этом компаниям и даже частным лицам предъявлялись тысячи запросов, требований, налагались миллионные штрафы и иные санкции. Заместитель руководителя ведомства Милош Вагнер не считает направленные на выявление нарушений мероприятия контрольно-надзорными. И, следовательно, их можно проводить без каких-либо ограничений.
В спорной ситуации с 1 сентября оказались владельцы сайтов. Несоблюдение требований к распространению интернет-рекламы теперь карается административными штрафами в размере до полумиллиона рублей. Выявление таких правонарушений законодатели делегировали Роскомнадзору, тогда как проводить проверки – Федеральной антимонопольной службе. Чиновники первого ведомства уже заявили, что намерены применять санкции без контрольно-надзорных мероприятий.
В незащищенном положении находятся и многие частные лица, хотя бы предположительно являющиеся владельцами домашних питомцев (от собак и кошек до мышек, хомяков и попугаев). Так, в целях проверки соблюдения правил их содержания ветеринарный инспектор попытался проникнуть в квартиру жительницы Брянской области Татьяны Чесалиной. Отсутствие жильцов в момент визита он квалифицировал как «воспрепятствование законной деятельности должностного лица» надзорного органа и наложил на непроверенного гражданина 500 рублей штрафа, хотя проверка проводилась на основании анонимной жалобы без согласования с прокуратурой. Доводы о несоответствии действий инспектора федеральному закону о контрольно-надзорной деятельности служители Фемиды сочли несостоятельными. Эти выводы поддержал в том числе Верховный суд России.
В рамках моратория в плановом порядке могут проверять объекты, отнесенные к категориям высокого и чрезвычайно высокого риска причинения вреда. Для их идентификации используется риск-ориентированный подход. Например, пожарные инспекторы оценивают высоту зданий, количество находящихся в них людей (потенциальных жертв), наличие систем безопасности, соблюдение владельцем правил и другие условия. Также в плановом порядке разрешается проверять опасные производственные объекты и гидротехнические сооружения II класса опасности.
Такой подход призван был обеспечить баланс интересов бизнеса с одной стороны и граждан (посетителей, потребителей и иных) – с другой. Но на практике многие так называемые охраняемые законом ценности оказались не защищенными. Например, рисками нарушения прав потребителей признается только продажа контрафакта или немаркированного товара. Любые иные нарушения, в том числе порой намеренное навязывание незаконных условий крупнейшими участниками рынка (банками, сотовыми операторами, торговыми сетями, маркетплейсами и другими), не являются основанием для проверки. В итоге в настоящее время Роспотребнадзор не выявил ни одного объекта (компании) высокого риска нарушения прав покупателей и иных клиентов.
Роскомнадзор «проинвентаризировал» более четырех тысяч операторов связи и 957 лиц, работающих с персональными данными. Но все они не были признаны опасными. В итоге в план проверок попали только две организации из Дагестана, обрабатывающие специальные категории персональных данных и ранее уличенные в нарушениях.
Также надзорные органы не вправе по существу рассматривать жалобы потерпевших граждан. Например, Роспотребнадзор подтвердил незаконность условий, навязываемых «Альфа-банком» миллионам своих частных клиентов, но из-за моратория отказался предпринимать какие-либо меры. Защищать права работников Государственная трудовая инспекция может только если не менее десяти сотрудников (для малых предприятий – десяти процентов персонала) своевременно не получили заработную плату и написали петицию чиновникам.
Кроме того, уже два года надзорным органам запрещено проводить проверки на основании жалоб граждан, отправленных бумажными письмами или через сайты ведомств. К рассмотрению принимаются только челобитные, поданные через единый портал «Госуслуг», МФЦ или лично принесенные потерпевшим. Конституционный суд России признал такие требования к идентификации подателей обоснованными: они призваны «подчеркнуть высокую степень ответственности, которую принимает на себя инициирующий проведение соответствующих контрольных мероприятий гражданин», «исключить возможные злоупотребления, связанные с необоснованными обращениями, содержащими заведомо ложные сведения, и уклонением от ответственности за предоставление таких сведений», – заключили служители конституционной Фемиды.
Андрей Пучковский, заместитель начальника Управления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей Роспотребнадзора
Надо понимать, что даже когда не было моратория, за счет административных штрафов не удавалось убрать с рынка недобросовестные практики. Двадцать тысяч рублей – не та сумма, которая заставит крупных субъектов отказаться, в частности, от включения в договор ущемляющих права миллионов клиентов условий.
Моратории – тема сложная. Тем не менее все инструменты остались. Так, при наличии убытка потребители банков и других финансовых организаций вправе обратиться к финансовому уполномоченному.
Сигнал в Роспотребнадзор в любом случае нужно направлять. Мы выходим на профилактику, собираем статистику и сообщаем авторам моратория об ее эффективности.
Также мы подали уже больше сотни групповых исков по разным категориям и рынкам. Такие иски мы готовим, если нарушение повлекло материальные последствия в виде убытков и более двадцати пострадавших готовы присоединиться к требованиям. Кроме того, еще на этапе подготовки этих иска многие нарушения урегулируются. В таких делах важно наличие недобросовестности и возможно ли собрать доказательства без проведения проверки или запроса. Информация о подготовке группового иска размещается на сайтах региональных управлений Роспотребнадзора, единого реестра пока нет.
Если в представленном гражданином договоре видны незаконные условия, мы можем предъявлять иск в защиту неопределенного круга потребителей. Он носит преюдициальное значение для исков других лиц и несет для компании существенные репутационные издержки.
Светлана Гузь, управляющий партнер Бюро юридических стратегий Legal to Business
Однозначно оценивать эффективность моратория нельзя. Для бизнеса, измученного пандемией, санкциями и нестабильной экономической обстановкой, это кажется настоящим спасением. С другой стороны – ослабление контроля не лучшим образом сказалось на качестве товаров и услуг. Все чаще появляются сообщения о росте доли контрафактной продукции и порой летальных последствиях ее потребления. Это, безусловно, является прямой угрозой не только для потребителей, но и для честной конкуренции.
Ограничив контрольные надзорные мероприятия, Правительство России оставило очень широкое поле для деятельности контролирующих органов. Во многих случаях без проведения контрольно-надзорных мероприятий можно запрашивать документы, наказывать за их непредоставление, составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к ответственности. Государственный надзор в сфере строительства, проверка опасных объектов и целый ряд других в обычном понимании приравниваются к контрольному надзорному мероприятию, но де-юре имеют иную правовую природу.
Также контролирующим органам «развязывают» руки обращения гражданин. Они должны быть отработаны, и в рамках такой проверки (административного расследования) могут запрашиваться документы.
Багрова Екатерина, управляющий партнер ООО «Багрова и партнеры»
Мораторий не отменяет проверки прокуратуры или по ее поручению, в том числе на основании жалоб граждан. Это касается оплаты труда, ЖКХ и многих других сфер. Не защищен бизнес и от «заказных» жалоб – через электронные сервисы можно подавать обращения от имени вымышленных лиц.
Также разрешены проверки при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан, возникновения чрезвычайных ситуаций и в иных случаях. А это могут быть в том числе предполагаемые нарушения пожарной безопасности, отравления и многие другие ситуации.
На любой запрос надзорного органа целесообразно ответить. В ряде случаев он законно направляется вне контрольного мероприятия, возможно, должностное лицо по ошибке не указало основания и так далее. Поэтому правильно или предоставить требуемую информацию, или попросить надзорный орган представить решение о проведении контрольно-надзорного мероприятия, разъяснить правовые основания запроса и иные данные. Впоследствии такое поведение будет рассматриваться как добросовестное. В противном случае – при игнорировании запроса, компанию или гражданина могут привлечь к административной ответственности.