03.06.2024
Не имеющие возможности или желания защищать свои права в суде могут просить помощь прокуратуры. Это позволяет переложить судебные издержки на бюджет и повысить шанс победы. По закону выбор надзорным органом «подзащитного» не должен быть произвольным, но четкой методики принятия таких решений не существует.
03.06.2024. АПИ — Ежегодно по гражданским, арбитражным и административным делам прокуроры предъявляют до 320 тысяч исков, их удовлетворяемость превышает 98,6 процента. Большинство требований действительно направлено на защиту государственных или общественных интересов, а также неопределенной группы лиц. В то же время надзорный орган вправе отстаивать интересы конкретных граждан или даже бизнеса.
Федеральный закон наделяет прокуратуру практически неограниченными полномочиями истребовать любую информацию и выносить обязательные для исполнения представления. А отвечать на запросы надзорного органа предписывается в недельный срок.
Еще в 2005 году Конституционный суд России пришел к выводу, что «само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает». Оно преследует цель только понудить соответствующих лиц в добровольном порядке устранить допущенные нарушения закона. Вместе с тем игнорирование таких «добровольных понуждений» карается административным штрафом до 100 тысяч рублей, а также может обернуться приостановлением деятельности компании и дисквалификацией ее руководителя или иного должностного лица.
На практике такие полномочия прокуратуры нередко используются для фактического разрешения частных споров. Так, член садоводства «Пион» в Татарстане пожаловался на отказ правления предоставить документы о деятельности товарищества. Районный прокурор в одностороннем порядке признал факт нарушения и предписал безотлагательно принять меры по его устранению (причем с участием представителей надзорного органа), отмене якобы незаконного постановления правления и привлечению виновных сотрудников к дисциплинарной ответственности. В связи с неисполнением этих требований на садоводческое товарищество наложили административный штраф в размере 50 тысяч рублей.
Аналогичное решение было принято и в отношении главы сельского поселения «Серегово» в Коми Татьяны Каракчиевой. Прокуратура требовала от нее принять безотлагательные меры по устранению «нарушений законодательства об оказании информационной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства».
Одна из ключевых функций прокуратуры – защита прав так называемой неопределенной группы лиц. Это могут быть пользователи автодороги, проживающие на территории и в отдельных домах, потребители и так далее. В таком порядке предъявляются иски, например, связанные с предупреждением экологических и многих других рисков, потенциальной жертвой которых может оказаться любой, даже случайный прохожий.
Возможность выявить четкий круг заинтересованных в гражданском споре лиц не препятствует предъявлению прокурором соответствующего иска. Так, муниципалитет города Киселевск Кемеровской области распределил земельные участки под индивидуальное жилищное строительство, но не обеспечил строительство подъездной дороги. Ответчики – администрация и подведомственные ей учреждения, отрицали право надзорного органа на предъявление иска, так как фактически он был заявлен в интересах собственника одного участка (гражданки Гордиенко). «Заявленное прокурором требование направлено на защиту прав и законных интересов лиц, как проживающих по указанной улице, так и посещающих их в личных целях либо в связи с профессиональной деятельностью (медицинские работники, сотрудники коммунальных служб, правоохранительных органов и так далее), на использование обустроенной автомобильной дороги общего пользования. Круг лиц, которые могут воспользоваться этой дорогой, невозможно с достоверностью установить и идентифицировать», – констатировала кассационная коллегия, подтверждая полномочия прокурора.
От МБУ «Тепловые сети «Углеуральский» прокуратура потребовала пересчитать плату за отопление жителям двух конкретных домов в городе Губаха Пермского края. Удовлетворяя эти требования, суд признал их неопределенным кругом лиц, которых «невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела».
Иначе служители Фемиды оценили попытку брянского прокурора отстоять интересы одного многоквартирного дома, в котором сменилась управляющая компания. Причем поводом для вмешательства надзорного органа стала жалоба единственного собственника (Черкасовой). Такой круг заинтересованных лиц признали определенным, решение о возврате иска прокурора поддержала в том числе кассационная инстанция.
Гражданский процессуальный кодекс РФ предоставляет прокуратуре право предъявлять любые иски и в интересах отдельных граждан, которые «по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд». Генеральная прокуратура России предписывает подчиненным обосновывать наличие таких причин и представлять в суды доказательства их наличия. Тогда как оценка «уважительности» остается за служителями Фемиды, которые вправе оставить соответствующий иск надзорного органа без движения. «Вместе с тем для восстановления социальных, жилищных и трудовых прав, охраны здоровья, включая медицинскую помощь, обеспечения права на благоприятную окружающую среду и образование достаточно лишь обращения заинтересованных лиц к прокурору», – пояснили в пресс-службе надзорного органа.
Чаще всего прокуроры предъявляют иски в защиту пенсионеров, инвалидов и других социально не защищенных категорий граждан. Хотя критерии признания истцов «немощными» нормативно не установлены, что допускает очень широкое толкование. Так, Свердловский транспортный прокурор отстаивал интересы супругов Хардиновых, сын которых гулял по путям в наушниках и погиб под колесами грузового поезда. Невозможность родителей самостоятельно подать иск о возмещении морального вреда объяснялся отсутствием у них специальных юридических познаний, а также тяжелым душевным и физическим состоянием. Взыскивая с ОАО «Российские железные дороги» полмиллиона рублей, служители Фемиды констатировали, что критерии уважительных причин «определяются прокурором и не могут быть предметом проверки суда».
А вот Чулымский районный суд Новосибирской области пришел к выводу, что Светлана Семенок, супруг которой также погиб под колесами электропоезда, в силу возраста и материального положения может самостоятельно отстаивать свои права или воспользоваться услугами представителя. Поэтому производство по иску прокуратуры было прекращено. Однако апелляционная инстанция признала социальные условия (истица трудилась разнорабочей в сфере благоустройства, имела доход 20 тысяч рублей в месяц и 14-летнего ребенка на иждивении) уважительными причинами. Поскольку виновником происшествия явился опять же сам потерпевший, взыскание компенсации морального вреда ограничили суммой в 150 тысяч рублей.
Приоритетными направлениями в надзорном органе считают защиту трудовых, жилищных и социальных прав. «Прокурорского реагирования потребовали факты производственного травматизма. В этих случаях прокуроры добиваются возмещения вреда здоровью, причиненного несчастным случаем на производстве. В результате прокурорского вмешательства сокращаются сроки расселения аварийных домов, проводится капитальный и текущий ремонт. Благодаря принятию прокурорами мер судебной защиты 2,9 тысячи лиц обеспечены лекарствами, почти тысяче граждан выплачена компенсация в размере более 33 млн рублей за их самостоятельное приобретение», – пояснили АПИ в Генеральной прокуратуре России.
Вместе с тем представители работодателей видят в такой политике нарушение интересов бизнеса. «В одном из трудовых споров суд очень хорошо «пожалел» работника – восстановил его на работе. После процесса прокурор признался, что есть установка на процессуальное «пожаление» работников. Нужно найти любую возможность, чтобы восстановить нарушенные или не совсем нарушенные права работников», – рассказал партнер трудовой практики «Меллинг, Войтишкин и Партнеры» Георгий Мжаванадзе на Петербургском правовом саммите.
По данным портала «Судебная статистика РФ», в 2023 году прокуроры предъявили в суды общей юрисдикции 250 тысяч гражданских и административных исков, более 245,9 тысячи (98,4 процента) были удовлетворены. Большинство обращений касалось защиты трудовых (33,8 тысячи, в том числе 26,2 тысячи – по взысканию задолженности по зарплате), социальных (9,8 тысячи дел) и жилищных (9,3 тысячи) прав.
В арбитражные суды предъявили более 6 тысяч исков.
Игорь Татарович, управляющий партнер Адвокатского бюро «Шлабович, Татарович и партнеры»
Обращение прокурора в суд в защиту прав граждан рассматривается как исключительный случай. Генеральная прокуратура России запрещает подчиненным предъявлять такие иски в интересах лиц, которые не обосновали и не подкрепили доказательствами невозможность самостоятельно предъявить иск.
В то же время есть немало исключений – защита трудовых, семейных, социальных, жилищных и иных прав. Например, находящийся в споре с бывшим супругом о месте жительства детей гражданин может обратиться с жалобой в прокуратуру, получить неожиданную поддержку и оказаться в более привилегированном положении. В частности, ему не нужно будет нанимать юриста и оплачивать его весьма недешевые услуги – работу представителя выполнит прокурор. Причем за счет бюджета, в том числе уплачиваемых оппонентом налогов.
Большее опасение вызывают случаи, когда прокуроры вмешиваются в коллективные споры, ссылаясь на представление интересов неопределенной группы лиц. Тогда как фактически эта группа вполне себе определена – работники конкретной организации, жильцы конкретного дома, члены некоммерческой организации и так далее.
Формально суд не связан позицией прокуратуры по предъявленному ею иску. Однако на практике шансов, что такой иск будет отклонен, значительно меньше.
Такая «размытость» института предъявления прокурорами исков в защиту конкретных граждан или групп лиц может приводить к злоупотреблениям и нарушению прав других участников гражданского оборота. Для их предупреждения необходимо детально регламентировать этот институт как на уровне законодательства, так и судебной практики.
Дмитрий Загайнов, партнер Адвокатского бюро INTELLECT
Прокурор является представителем государства и защищает публичные интересы. Подавая иски в защиту неопределенного круга лиц, он выступает процессуальным истцом, не имея при этом самостоятельного материально-правового интереса.
Разграничение понятий «неопределенный круг лиц» и «значительное число граждан» зависит от возможности их идентификации. Если вне зависимости от количества таких граждан прокурор может указать в заявлении фамилию, имя, отчество и место жительства каждого из истцов, все они должны быть персонально извещены судом о времени и месте заседания. Поэтому прокурор, в частности, самостоятельно не вправе инициировать иск в интересах жителей конкретного дома, так как эта группа не является «неопределенным кругом».
При отсутствии четких правовых оснований для реагирования прокурор не может обратиться в суд в защиту прав конкретного гражданина или группы лиц. Предварительно идет проверка заявления, обращения или публикации в СМИ на предмет наличия нарушений, а также оснований для прокурорского реагирования. Прокурорский иск проходит обязательное согласование с профильными подразделениями, и только после этого подается в суд.
Заключение прокурора не может предопределять позицию суда. Однако на практике встречаются иные примеры, когда прокурор имеет ведомственную заинтересованность в исходе дела, что вызывает сомнение в объективности его заключения.
Павел Астапенко, партнер, руководитель налоговой практики и уголовной практики в сфере экономики Адвокатского бюро CTL
Обязанность прокурора обращаться в суд с защитой прав, свобод и законных интересов граждан по отдельным вопросам (охрана здоровья, образования, семьи и материнства, ряда других) установлена законом. В этих случаях доказывать наличие уважительных причин не требуется – достаточно только обоснованного обращения гражданина и согласия прокурора с наличием нарушения.
Учитывая декларированную в Конституции России социальную направленность государства, участие прокурора в таких спорах нельзя, на мой взгляд, считать некой привилегированностью отдельных истцов. Ведь обратиться в надзорный орган вправе любой гражданин.
Вступление в дело прокурора не предрешает исход рассмотрения. Но суд, скорее всего, будет относиться к такому иску более внимательно. Вместе с тем многое зависит не только от конкретных обстоятельств, но и от отношений между судебными инстанциями и прокуратурой в регионе.